清末國(guó)家建設(shè)背景下的地方自治成長(zhǎng)

戴文亮

現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程是一個(gè)不斷尋求國(guó)家與社會(huì)間關(guān)系磨合和合理化的過(guò)程。除了法治化的國(guó)家建設(shè)渠道外，民主憲政等原則也受到普遍關(guān)注?！暗胤阶灾巍弊鳛槲鞣矫裰髦贫劝l(fā)展過(guò)程中調(diào)適國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的有效路徑，深深吸引著面臨現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)任務(wù)的晚清社會(huì)精英，這種“愛慕”之情在近代中國(guó)“社會(huì)自治熱潮”中強(qiáng)烈地表現(xiàn)出來(lái)。延續(xù)上千年的封建官僚體制內(nèi)“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的格局并沒(méi)有孕育出現(xiàn)代意義的地方自治制度?，F(xiàn)代國(guó)家需要強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)，需要培養(yǎng)現(xiàn)代公民，地方自治被普遍效仿，這種效仿在日本得到了巨大的成功。地方自治思潮興起后，以諮議局為依托的地方勢(shì)力迅速崛起，給晚清王朝統(tǒng)合社會(huì)力量的能力提出了極大的考驗(yàn)。

衰落的政權(quán)并沒(méi)能控制住新興的地方力量，全國(guó)各地成立的諮議局加劇了統(tǒng)合的困難，并成為清王朝瓦解的一個(gè)重大原因?！?〕但這一股“熱潮”和實(shí)踐對(duì)我國(guó)地方自治在組織形式上和實(shí)踐上逐漸走向成熟奠定了基礎(chǔ)。以《諮議局章程》為代表的有關(guān)地方自治的規(guī)定章程也并沒(méi)有隨王朝大廈傾倒而被塵封，它們被后來(lái)的國(guó)民政府廣泛延用。清末“地方自治”作為一種政治改革的有益嘗試，它預(yù)示著近代中國(guó)政治發(fā)展的某種趨勢(shì)和地方自治的成長(zhǎng)，對(duì)中國(guó)民主政治啟蒙的作用也不可低估。

一、地方自治國(guó)家建設(shè)

托克維爾在考察美國(guó)的民主制度過(guò)程中找到了現(xiàn)代民主國(guó)家建設(shè)的答案——地方自治。他提出多元且獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)自治組織是民主不可或缺的條件之一，沒(méi)有制約的國(guó)家權(quán)力是充滿危險(xiǎn)的，而以社會(huì)制約權(quán)力可以收到明顯的效果?！?〕地方自治一方面給社會(huì)力量以充分的發(fā)展空間，同時(shí)，國(guó)家與社會(huì)之間也通過(guò)地方自治，在尋求一種平衡。

現(xiàn)代國(guó)家是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，〔3〕無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是民主政治，都離不開“國(guó)家”的作用。16世紀(jì)左右，統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家開始形成。馬克思主義者認(rèn)為，國(guó)家是社會(huì)階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)階級(jí)的利益而對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)實(shí)行專政的工具?！?〕國(guó)家的歷史類型有奴隸制國(guó)家、封建制國(guó)家、資本主義國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家四種。依國(guó)家的組織管理形式不同而將國(guó)家分為君主制國(guó)家、君主立憲制國(guó)家、共和制國(guó)家、民主國(guó)家或?qū)Ｖ茋?guó)家。

現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)是一個(gè)艱難曲折的過(guò)程，歐洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的過(guò)渡并非一蹴而就，各個(gè)國(guó)家建設(shè)的路徑并不一致。雖然國(guó)家建設(shè)是基于西方歷史經(jīng)驗(yàn)的關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論的抽象總結(jié)，但有著不同歷史背景的國(guó)家，其建設(shè)形式和實(shí)踐路徑是各不相同的。在歐洲，英、法等國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的途徑并不相同。在亞洲，滿清帝國(guó)與日本幾乎同時(shí)進(jìn)行著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，最后，日本以歐美先前形成的現(xiàn)代國(guó)家范本完成了民族國(guó)家構(gòu)建，并迅速實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的近現(xiàn)代化而躋身世界前列，而中華帝國(guó)卻未能擺脫覆滅的命運(yùn)。即使相同的道路，在不同的環(huán)境下，也會(huì)出現(xiàn)大相徑庭的結(jié)果。不同的社會(huì)基礎(chǔ)和政治局勢(shì)環(huán)境決定了不同國(guó)家建設(shè)路徑的差異，這是普遍現(xiàn)象。

查爾斯·蒂利提出國(guó)家政權(quán)建設(shè)的主要表現(xiàn)形式是國(guó)家政權(quán)的官僚化與理性化、滲透性、分化以及對(duì)下層控制的加強(qiáng)。〔5〕現(xiàn)代國(guó)家的民主制度安排使得中央與地方間的關(guān)系法治化、規(guī)范化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度化，中央與地方都在法律的規(guī)范下運(yùn)作。不斷尋求國(guó)家與社會(huì)間關(guān)系磨合和合理化的過(guò)程中，除了法治渠道外，民主憲政原則也受到普遍關(guān)注。

地方自治就其功用來(lái)看，有促成行政分工、因地制宜、民眾參與、激發(fā)社會(huì)活力等方面作用，另外，通過(guò)地方自治，公民社會(huì)也會(huì)日益發(fā)展成熟。可以說(shuō)，“地方自治”讓人們看到了社會(huì)動(dòng)員進(jìn)行國(guó)家物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)和培育國(guó)家公民、完善上層制度兩方面“兼得”的希望，而地方自治也就成了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)難題的“熱門選項(xiàng)”。

就物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來(lái)看，地方自治是一種社會(huì)組織形式，通過(guò)它，具有高度自律性和實(shí)效性的地方力量被納入到國(guó)家的政治體系中，組成更強(qiáng)大的國(guó)家建設(shè)力量，同時(shí)社會(huì)個(gè)體得以發(fā)展，社會(huì)力量不斷被挖掘和激發(fā)，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的現(xiàn)代化動(dòng)力，從而服務(wù)于國(guó)家建設(shè)。隨著封建政治體制的瓦解和自給自足的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的消亡，地方自治作為一種現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的物質(zhì)建設(shè)和重構(gòu)國(guó)家政治制度的手段引起當(dāng)權(quán)者的重視。

從國(guó)家上層建筑來(lái)看，地方自治是西方資本主義國(guó)家依據(jù)“民主、自由、平等”等政治原則實(shí)行的一種管理形式。地方自治的興起，使傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化重組，社會(huì)流動(dòng)增強(qiáng)，社會(huì)開始由傳統(tǒng)的“封閉型”向“開放型”過(guò)渡。地方自治改變了地方政權(quán)的封建屬性和社會(huì)功能，地方自治不僅啟迪了民眾的政治參與意識(shí)，同時(shí)也提供了參與通道，社會(huì)參與的范圍和參與意識(shí)不斷擴(kuò)大，新的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸建立起來(lái)。地方自治在開導(dǎo)民智、啟發(fā)民眾政治權(quán)利和政治參與意識(shí)以培育國(guó)民、奠定立憲基礎(chǔ)等上層建筑領(lǐng)域發(fā)揮巨大功用。

二、中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中自治的隱與顯

中國(guó)幾千年的封建專制是典型的“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”。過(guò)去的民眾，對(duì)于政治， “素來(lái)漠不相關(guān)，終其身不問(wèn)政治，尤其在中國(guó)，數(shù)千年來(lái)長(zhǎng)久的在專制皇帝的統(tǒng)治下，人民既無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)政治，也不去過(guò)問(wèn)政治?！薄?〕地方基層治理活動(dòng)一直游離于正式體制之外。地方管理和治理顯得粗放和散漫，缺乏有效組織 (如“一盤散沙”)。這種情況下，雖然產(chǎn)生了很大的“自治”空間，但地方自治并未得到真正的發(fā)育，即使有所發(fā)展也一直以隱性的狀態(tài)存在。

除了如何治官，在如何治民方面我國(guó)也積累下豐富的理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，形成了融“治”與“衛(wèi)”于一體的制度，如周前的鄉(xiāng)邑制、周代的鄉(xiāng)遂制、隋唐的遴保制、宋代的保甲制等。宋代保甲制度的成型使得“自治”顯化。北宋時(shí)期的《呂氏鄉(xiāng)約》(因?yàn)槭紫仍陉兾骷晨に{(lán)田實(shí)行，故又稱為《藍(lán)田鄉(xiāng)約》)記載了北宋鄉(xiāng)人互相幫助和互相勸善戒惡的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)約，為了使辦法施行順暢，實(shí)現(xiàn)使民風(fēng)淳厚的目的，以“約正”為主持的組織得以成立，民眾在鄉(xiāng)約活動(dòng)中主動(dòng)主持社會(huì)活動(dòng)，起草規(guī)制法則。《呂氏鄉(xiāng)約》是我國(guó)“地方自治”比較系統(tǒng)和正式的理論和實(shí)踐，在當(dāng)時(shí)社會(huì)起到了維持穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)和諧的作用。楊開道評(píng)價(jià)道:中國(guó)歷史上破天荒第一遭。〔7〕而蕭公權(quán)也對(duì)《呂氏鄉(xiāng)約》的中國(guó)傳統(tǒng)“地方自治”發(fā)源的地位予以肯定:“呂氏鄉(xiāng)約于君政官治之外，別立鄉(xiāng)人自治之團(tuán)體，尤為空前之創(chuàng)制?！薄?〕朱熹的《增補(bǔ)呂氏鄉(xiāng)約》，使得“鄉(xiāng)約自治”形式廣為傳播。到了明太祖時(shí)期，鄉(xiāng)約得到了更為廣泛的傳播:“表章家禮及《藍(lán)田呂氏鄉(xiāng)約》，列于性理成書，頒降天下，使誦行焉?！薄?〕這可以認(rèn)為是官方對(duì)地方自治的提倡和推動(dòng)。在經(jīng)過(guò)王陽(yáng)明的《南贛鄉(xiāng)約》和呂坤的《鄉(xiāng)甲約》等著作的補(bǔ)充和完善后，到明末，一套以鄉(xiāng)約、社學(xué)和保甲為構(gòu)架的“地方自治”制度儼然成型。到明朝，社會(huì)分工的深入，警察、民兵、鄉(xiāng)約、里社、社學(xué)、社倉(cāng)、戶籍等的分開成立，使得地方自治豁然開朗，地方自治形態(tài)逐漸顯現(xiàn)。

“自治”不管以隱性還是顯性狀態(tài)存在，它都有著如下特點(diǎn):第一，輔助官治?！白灾巍眱H作為官治的補(bǔ)充，并本著為官治服務(wù)的宗旨而施行，“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行?！薄?0〕自治一直未擺脫官治的陰影，中國(guó)傳統(tǒng)地方自治一直作為官治的補(bǔ)充形態(tài)而存在。第二，豐富的自治精神。雖然我國(guó)歷史上并未形成真正的地方自治制度，但地方自治之精神卻很豐富，出入相友、守望相助、疾病相扶持、互助主義等地方自治精神一直是我國(guó)社會(huì)風(fēng)俗、人情禮節(jié)的核心思想和主要內(nèi)容。第三，重倫理而輕權(quán)利。中國(guó)以周孔禮教為社會(huì)倫理規(guī)范，“以倫理組織社會(huì)，消融了個(gè)人與團(tuán)體這兩端?！薄?1〕一個(gè)國(guó)家視為一個(gè)大家庭，整個(gè)國(guó)家的政治也像家庭一樣以儒家道德倫理維系著。不但整個(gè)的政治組織都放在一個(gè)倫理的社會(huì)關(guān)系中，而且政治活動(dòng)也在倫理關(guān)系中發(fā)展。與地方自治關(guān)系最密切的自治“權(quán)利”從來(lái)不被提倡，個(gè)人對(duì)權(quán)利的伸張更不受歡迎，“中國(guó)禮俗之本則情與義也”〔12〕?！拔崦褡詳?shù)千年來(lái)祖宗之遺傳，即以受人魚肉為天經(jīng)地義，而權(quán)利二字之識(shí)想，斷絕于吾人腦質(zhì)中者固已久矣?！薄?3〕在重宗法、綱常和道德約束的社會(huì)氛圍中，以個(gè)體“權(quán)利”為核心的“自治”精神未能發(fā)育。第四，缺乏有效的組織。封建專權(quán)以外的社會(huì)力量分散，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)有效組織。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的社會(huì)單元是家庭而非個(gè)人，家庭既是政治生活的主體，又是經(jīng)濟(jì)生活的社會(huì)單位。由于能夠自給自足，人們?nèi)狈?duì)社會(huì)公共生活的關(guān)注，社會(huì)缺乏良好組織，沒(méi)能形成制度化的有機(jī)整體而呈“一盤散沙”，甚至連公共領(lǐng)域、自治團(tuán)體等概念也未見形于書面。第五，虛幻的“自治”空間?；蕶?quán)止于縣，從表面結(jié)構(gòu)上看，這提供了自治的充分空間，王朝重視州縣安穩(wěn)，對(duì)由此產(chǎn)生的地方勢(shì)力操縱“自治”空間的行為卻置之不顧，州縣以下充滿壓迫、粗放和無(wú)效率，所謂的自治空間也就只是虛像。

封建官僚體制內(nèi)并不能孕育地方自治制度，國(guó)家與社會(huì)之間是明確分開的，僅以簡(jiǎn)單而嚴(yán)酷的官僚制度維系相聯(lián)。而傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)修身養(yǎng)性、消極求安穩(wěn)的價(jià)值觀念也與西方進(jìn)取、開拓、冒險(xiǎn)的自治精神〔14〕形成了鮮明對(duì)比?！叭嗣駶摲趯Ｖ浦拢e久而視為固然也。上不使之各盡其責(zé)任，下亦放棄其責(zé)任。舉凡預(yù)防危害、增進(jìn)幸福之種種事務(wù)一任其自與、自廢、自生、自滅，官與民皆處于第三者之地位。”〔15〕這樣的社會(huì)土壤是培育不出自由、民主的地方自治制度的。近代意義的地方自治更多帶有“分權(quán)、制衡”等具有當(dāng)代民主政治特征的政治要素。如此看來(lái)，對(duì)于傳統(tǒng)中國(guó)的“自治”真正“衡以近代之標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)非完備之自治?！薄?6〕雖然在數(shù)千年的封建專制下，“自治”未能擺脫官治的陰影，但作為一種“準(zhǔn)政治意義上的自治”〔17〕已然成為寶貴的地方自治歷史遺產(chǎn)。

三、晚清地方自治思潮及王朝的回應(yīng)

“地方自治”作為西方國(guó)家民主制度建設(shè)的一條行之有效的路徑，深深吸引著面臨現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)任務(wù)的社會(huì)精英，這種“愛慕”之情在近代中國(guó)“社會(huì)自治熱潮”中強(qiáng)烈地表現(xiàn)出來(lái)。早期歐美國(guó)家借助民主、分權(quán)、選舉等一系列措施實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的平穩(wěn)過(guò)度。如果說(shuō)歐洲現(xiàn)代國(guó)家的形成在某種程度上只是社會(huì)任務(wù)的副產(chǎn)品，那么，中國(guó)則正好相反，社會(huì)任務(wù)都要服務(wù)于國(guó)家建設(shè)受其規(guī)制。〔18〕在近代中國(guó)國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，雖然有西方制度借鑒，但擺在前面的更困難的問(wèn)題是國(guó)內(nèi)政治和社會(huì)民情等方面的統(tǒng)合問(wèn)題。延續(xù)上千年的官僚體系現(xiàn)在已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的要求了。中國(guó)的專制體制下政府不受任何監(jiān)督、政府權(quán)力無(wú)邊界，這與西方憲制下政府受民眾監(jiān)督、受法律限制的情形形成鮮明對(duì)比。雖然中國(guó)州縣數(shù)量眾多、地域遼闊、人口眾多，卻散而不群、“各地方各務(wù)私圖，地方公共事業(yè)始終不舉”〔19〕，帝國(guó)必需放棄傳統(tǒng)的控制統(tǒng)治理念，轉(zhuǎn)而進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的積極探索。

西方地方自治觀念傳入中國(guó)，約始于道光年間。馮桂芬在《校邠廬抗議》中的“復(fù)鄉(xiāng)職議”一篇中引用柳宗元關(guān)于權(quán)力源于基層的思想，提出復(fù)設(shè)鄉(xiāng)職、重視地方基層管理的主張。黃遵憲曾于1882(清光緒八年)到1885年間出任清政府駐美國(guó)舊金山總領(lǐng)事，目睹了1884年的美國(guó)總統(tǒng)大選，但這位舊官員似乎并未受多少啟迪，反而認(rèn)為這種選舉搞得“社會(huì)亂轟轟，挑動(dòng)同胞互斗”，弄不好則會(huì)造成禍亂而影響穩(wěn)定， “共和政體萬(wàn)不能施行于今日之吾國(guó)”①三更羅．清朝人眼中的美國(guó)總統(tǒng)選舉〔J〕．東西南北，2006，(3);“黃遵憲看美國(guó)總統(tǒng)選舉:大清國(guó)決不可學(xué)習(xí)”，鳳凰網(wǎng)，http://news．ifeng．com/history/zhongguojindaishi/detail_2012_01/17/12026872_0．shtml，2012 －01 －17．。因此，黃遵憲并不主張仿行西方的地方自治和推行共和。鄭觀應(yīng)世居澳門，自幼受歐美之風(fēng)薰陶， “究心政治、實(shí)業(yè)之學(xué)”，寫下當(dāng)時(shí)社會(huì)為之震撼的《盛世危言》。全書貫穿著富強(qiáng)救國(guó)的思想，作者提出自強(qiáng)致富和恢復(fù)鄉(xiāng)官制的政治改革主張，該書對(duì)康有為、孫中山等都有著很大的影響。他提出中國(guó)“必先立設(shè)議院，達(dá)民情，而后能張國(guó)威，……官紳均勻，普遍舉自民間，……本中國(guó)鄉(xiāng)舉里選之制，參泰西投匭公舉之法，以遴議員之才望?！薄?0〕作為中央集權(quán)體制下的士大夫階層，他們最先看到了近代西方先進(jìn)的器物、制度和文化，他們對(duì)地方自治也已經(jīng)有很深的認(rèn)識(shí)，但他們并不情愿地方自治，而是主張通過(guò)復(fù)設(shè)鄉(xiāng)官、增設(shè)基層機(jī)構(gòu)等措施，千方百計(jì)地想加強(qiáng)基層的控制，以維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。作為封建王朝的附庸，他們的政治視野并未跳出傳統(tǒng)落后的控制、維穩(wěn)等局限。

與“士大夫”們“重鄉(xiāng)權(quán)”的思想以及主張通過(guò)加強(qiáng)基層管理以維護(hù)穩(wěn)定的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)不同，進(jìn)步知識(shí)分子不約而同地將注意力轉(zhuǎn)到“地方自治”上。他們認(rèn)為歐美勝于中國(guó)的主要原因是人民自治，“其一國(guó)精神所在，雖在海軍之強(qiáng)盛，商業(yè)之經(jīng)營(yíng)，而其特色實(shí)地方自治之完密?！缘胤街?，行地方之事，故條規(guī)嚴(yán)密，而民不嫌苛，以地方之財(cái)，供地方之用，故征斂繁多，而民不生怨?！薄?1〕這種“征斂繁多，而民不生怨”的制度，對(duì)晚清官僚大夫和開明進(jìn)步改革人士無(wú)疑有著很強(qiáng)的吸引力。嚴(yán)復(fù)翻譯孟德斯鳩的《法意》(《論法的精神》)一書時(shí)指出:中國(guó)為謀自強(qiáng)，地方自治不容一日緩也?！?2〕在進(jìn)步知識(shí)分子精英們看來(lái)，西方的自治即為內(nèi)政原本，廣泛推行地方自治，一是篩選地方有才識(shí)的人才，二是人民練習(xí)政治，三是各地方人民辦地方之政務(wù)從而節(jié)省了經(jīng)費(fèi)，四是養(yǎng)成人民之公共心。因而，他們極力呼吁“立憲應(yīng)當(dāng)?shù)胤阶灾蜗刃?。”?3〕“地方自治”被視為“救亡圖存”之妙法而提到改革日程，并以“立憲之根本”的身份迅速走向?qū)嵺`并在近代中國(guó)掀起自治熱潮。

日益高漲的地方自治熱潮，給清廷造成了強(qiáng)大的外部壓力，清政府勉強(qiáng)推出“預(yù)備立憲”。1907年，清政府的地方自治序幕在“上江” (上元和江寧)兩縣拉開，自治局、調(diào)查局、調(diào)查官署局所、研究會(huì)等自治機(jī)構(gòu)先后成立起來(lái)?！?4〕1908年7月22日到1910年2月6日間，清政府頒布有關(guān)地方自治的章程及細(xì)則大小共九個(gè)，主要有城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程、京師地方自治章程、府廳州縣地方自治章程等。光緒二十三年 (1907)，清廷令各省設(shè)立咨議局，光緒二十四年開始，清政府先后頒布《諮議局章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《府州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會(huì)議員選舉章程》，從而形成了由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治到府廳州縣自治的等級(jí)地方自治架構(gòu)。

清廷推行的地方自治分為上、下兩級(jí)，上級(jí)包括廳、州、縣，下級(jí)是城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)地方自治機(jī)構(gòu)普遍成立，全國(guó)鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)和董事會(huì)由選舉產(chǎn)生，普遍設(shè)立自治公所。凡城鎮(zhèn)均設(shè)議事會(huì)及董事會(huì)，凡鄉(xiāng)設(shè)議事會(huì)及鄉(xiāng)董，議事會(huì)由所屬城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選民選舉產(chǎn)生，每五千人選議員一名，總數(shù)以六十名為上限。議事會(huì)主要議決城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治規(guī)約、自治經(jīng)費(fèi)、選舉爭(zhēng)議等事?！?5〕

清末的地方自治機(jī)關(guān)按其特點(diǎn)可以分成兩種:第一種有著自發(fā)特點(diǎn)，代表是光緒二十一年 (1905)由上海地方鄉(xiāng)紳商公舉的上海城廂內(nèi)外總工程局。該局在1909年改稱為上海自治公所，但最后還是不可避免地走上了與官治融合的道路。第二種則有著官府督導(dǎo)和幫辦特點(diǎn)。如1906年天津自治局，表面上打著自治的“旗號(hào)”，而實(shí)際具體的機(jī)構(gòu)動(dòng)作都有官府參與，自治事務(wù)的范圍和內(nèi)容也大都限定在衛(wèi)生、工務(wù)、慈善等方面?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定城鎮(zhèn)設(shè)議事會(huì)和董事會(huì)自治職，鄉(xiāng)設(shè)議事會(huì)和鄉(xiāng)董，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方有分屬于縣以上或直隸州縣與縣管轄者，自治職合并設(shè)置而不分立，城鎮(zhèn)區(qū)域過(guò)大 (人口十萬(wàn)以上者)，得劃分為若干區(qū)并設(shè)區(qū)董負(fù)責(zé)區(qū)自治事宜，人口過(guò)少者則得合并辦理。而關(guān)于選民資格方面則重點(diǎn)規(guī)定須“年納正稅或本地方公益捐二元以上”〔26〕。

清廷規(guī)定在督撫所在地設(shè)諮議局，省諮議局議員由選舉產(chǎn)生，實(shí)際上，諮議局按照各省應(yīng)出議員名額加倍互選產(chǎn)生當(dāng)選人，當(dāng)選人要成為資政院議員還得經(jīng)過(guò)省督撫的復(fù)加選定?！?7〕在地方自治受到督撫監(jiān)控的情況下，地方自治事務(wù)和范圍也受到限制?！吨J議局章程》規(guī)定諮議局為各省采取輿論之地，以籌劃設(shè)計(jì)地方治安為宗旨。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定地方自治以專辦地方公益事業(yè)為主，而選舉對(duì)象主要以地方合格之紳民為主。

清廷開辦“地方自治”并未脫離官治，頒布的自治章程嚴(yán)格規(guī)定著“地方自治”的業(yè)務(wù)范圍，如學(xué)務(wù) (如教育會(huì)、勸學(xué)所等)、衛(wèi)生 (如道路清潔、施藥、戒煙等)、農(nóng)工商事業(yè)及道路農(nóng)利修筑等〔28〕。而除了自治事務(wù)的嚴(yán)格限定外，活動(dòng)規(guī)則也被制約，政府要求“一一就我準(zhǔn)繩，不至自為風(fēng)氣;自治職員雖眾，而一一納之軌物，不至紊亂紀(jì)綱”〔29〕。地方自治也面臨經(jīng)濟(jì)困境。自治事務(wù)大多由地方籌款，但自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能產(chǎn)生的“剩余”已經(jīng)很少，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之區(qū)域狹小，人口無(wú)多，自治經(jīng)費(fèi)往往不能自足，最后往往是自治經(jīng)費(fèi)缺口和民生惡化兩敗俱傷。民眾對(duì)地方自治了解很少，相關(guān)的政策宣講過(guò)程中的一些小問(wèn)題都可能會(huì)引起民眾誤會(huì)和不安。除了官辦的特點(diǎn)外，地方自治過(guò)程中，流弊充斥。由于沒(méi)有有效的監(jiān)督和管理，加上權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致推諉現(xiàn)象十分嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)地方自治過(guò)程中，推諉責(zé)任、鄉(xiāng)紳聯(lián)合操作投票、假公濟(jì)私嚴(yán)重泛濫。“督撫委其責(zé)于州縣，州縣委其責(zé)于鄉(xiāng)紳。鄉(xiāng)紳中公正廉明之士，往往視為畏途，而劣監(jiān)刁生，運(yùn)動(dòng)投票，得為職員及議員與董事者，轉(zhuǎn)居多數(shù)。以此多數(shù)刁生劣監(jiān)，平日不諳自治章程，不識(shí)自治原理，一旦逞其魚肉鄉(xiāng)民故技，以之辦理自治，或急于進(jìn)行而失之操切，或拘于表面成果失之鋪張，或假借公威為私人之計(jì)，或巧立名目侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，交結(jié)地方官長(zhǎng)，藉端牟利，朋比為奸?！薄?0〕

根據(jù)亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中提出來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)制度化成正比，與社會(huì)參與程度成反比的“公式”，清廷“立憲”的進(jìn)度根本趕不上地方勢(shì)力崛起的速度，矛盾很快激化，社會(huì)不穩(wěn)定因素迅速上升，最后導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。1909年各省議員代表齊集上海組成國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)竿緯?huì)赴京請(qǐng)?jiān)杆匍_國(guó)會(huì)，這可算是中國(guó)民眾要求參政的“第一槍”，而清廷卻唯恐大權(quán)旁落而堅(jiān)決地拒絕了這次請(qǐng)?jiān)福?910年又有三次召開國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)妇饩芙^，這使得晚清國(guó)家與社會(huì)關(guān)系走向不可調(diào)和的極端。即使對(duì)地方自治事務(wù)和活動(dòng)規(guī)則方面進(jìn)行了重重限制，王朝仍然沒(méi)能更好地控制住地方勢(shì)力各自為政局勢(shì)，這標(biāo)志著王朝的統(tǒng)合力遭到嚴(yán)重削弱。日本研究者依田熹家在中日對(duì)比研究中提出，滿清的地方自治運(yùn)動(dòng)脫離了政府當(dāng)局的控制，從而加劇了國(guó)家權(quán)力的衰落，而日本的地方自治范圍是有限的，而且受政府當(dāng)局的有效控制?！?1〕全國(guó)各地成立的諮議局加劇了統(tǒng)合的困難，并成為清王朝瓦解的一個(gè)重大原因。建立在自治意識(shí)基礎(chǔ)上的、以諮議局為代表的地方勢(shì)力，已經(jīng)無(wú)法再靠傳統(tǒng)的控制手段將其統(tǒng)合進(jìn)入國(guó)家體系。王朝的“地方自治”嘗試并未能調(diào)和好國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

正是由于有了這一股“熱潮”，晚清的地方自治為自治在組織形式上和實(shí)踐上逐漸走向成熟奠定了基礎(chǔ)?！吨J議局章程》等有關(guān)地方自治章程并沒(méi)有隨王朝大廈傾倒而被塵封，由于國(guó)民政府急于應(yīng)對(duì)新政權(quán)建設(shè)和社會(huì)問(wèn)題，新的地方自治章程便來(lái)不及制訂，晚清的地方自治章程被國(guó)民政府延用。之后，國(guó)民政府也相應(yīng)地頒布制訂了新的地方自治法律、規(guī)章，但無(wú)論在地方自治的原則、內(nèi)容上，還是在地方自治施行形式上都與清末時(shí)期的地方自治章程相仿。清末“地方自治”作為一種政治改革的有益嘗試，雖然最終沒(méi)能統(tǒng)合進(jìn)國(guó)家體系，倒反成為清王朝瓦解的一個(gè)重大原因，但它預(yù)示著近代中國(guó)政治發(fā)展的某種趨勢(shì)，對(duì)中國(guó)民主政治啟蒙的作用也不可低估。

〔1〕金觀濤，劉青峰．開放中的變遷:再論中國(guó)社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)〔M〕．法律出版社，2010．116．

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〔29〕陳之邁．中國(guó)政府:第三冊(cè)〔M〕．商務(wù)印書館，1945．67－68．

〔30〕御史蕭丙炎奏各省辦理地方自治流弊滋大擬請(qǐng)嚴(yán)加整頓折〔Z〕．轉(zhuǎn)引自:沈松橋．從自治到保甲:近代河南地方基層政治的演變 (1908－1935)〔J〕．中央研究院近代史研究所集刊，1989，(18)．

〔31〕〔日〕依田熹家．簡(jiǎn)明日本通史〔M〕．卞立強(qiáng)等譯．北京大學(xué)出版社，1989．229．

(責(zé)任編輯:趙榮華)