教育資源供求分析研究淺析——以北京市海淀區(qū)為例

虞舒王君，樊雪瑩，段祥濤

（中國勞動關系學院，北京 100048）

教育資源是人類社會資源之一。教育資源包括自教育活動以來，在長期文明進化和教育實踐中所創(chuàng)造積累的教育知識、教育經驗、教育技能、教育資產、教育費用、教育制度、教育品牌、教育人格、教育理念、教育設施以及教育領域內外人際關系的總和。教育資源是公共社會資源和市場經濟資源的混合體。論文中討論的教育資源是作為公共社會資源的部分，這部分教育資源的分配問題一直都是社會關注的熱點問題之一。在中國，教育資源分配不均更多地體現在地區(qū)分配不均上。全國范圍來看，北京、上海、廣州等經濟發(fā)達地區(qū)或沿海城市的教育資源遠遠超過諸如新疆、青海、西藏等經濟欠發(fā)達地區(qū)或內陸省份。從地區(qū)范圍來看，以北京市為例，2011年-2012年度海淀區(qū)專職教職工人數為6441人，朝陽區(qū)為6170人，而石景山區(qū)專職教職工人數僅為1405人。教育資源分配不均會導致教育質量下降、學校違規(guī)收取擇校費等一系列問題，若這些問題得到解決，則對學校、學生、家長和社會來說都是十分重要的。

一、北京市海淀區(qū)教育資源分配中存在的問題

（一）人口出生率下降，教育資源依然短缺

根據海淀區(qū)的1990年、2000年、2010年三次人口普查數據顯示，1990年海淀區(qū)人口中少年兒童占15.84%，2000年少年兒童比重減少為10.54%，比1990年低了五個百分點；2010年海淀區(qū)人口中少年兒童的比例為7.70%，比2000年低了三個百分點。從三年數據來看，如果保持目前生育水平不變，享受教育資源的公眾比重占人口總比重就會不斷下降。但現狀是，海淀區(qū)的教育資源依然短缺。每年6月，北京市小學集中入學登記。按照“免試就近”原則，年滿6周歲的孩子均可進入片區(qū)內小學就讀。據估計，2012年北京幼升小人數達15萬左右；2013年-2017年，每年平均入學人數保守估計將在18萬以上。

（二）政府投入增加，教育資源仍供不應求

北京市2009年政府工作報告中指出，北京市2009年完成了200所小學的標準化建設，修繕300所農村中小學教師集體宿舍。穩(wěn)步實施義務教育學校教師績效工資改革。出臺加強農村教師隊伍建設意見，引導優(yōu)質教育資源向農村輻射。北京市2011年教育改革發(fā)展成效改革發(fā)展繼續(xù)穩(wěn)步提升。市級財政相關投入316.4億元，增長28.6%。編制中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，啟動教育發(fā)展重大項目和改革試驗，推進義務教育均衡發(fā)展改革試點。制定實施學前教育三年行動計劃，提高公用經費定額標準，投入6億元支持改善辦園條件，新增入園名額3.3萬個。

（三）名校情結導致教育資源供不應求

北京是全國優(yōu)質教育資源的集中地，海淀區(qū)的教育在北京市占有領先地位。中關村一帶地區(qū)的優(yōu)質教育更是一枝獨秀。位于中關村的中關村第一小學和北京大學附屬小學，2012年新生入學擇校費高達10萬元左右。而同樣在海淀區(qū)的圖強第二小學的擇校費則在2萬元以內。雖然政府三令五申禁止學校收取擇校費，但是現實中市場的需求使得擇校費屢禁不止。名校情結的現象不僅存在于學生和家長中間，同時也存在于教師中間。重點學校教師待遇較好，吸引了優(yōu)秀教師愿意選擇重點學校工作。這樣就使得名校越來越優(yōu)，教育資源分配不均，不利于教育長遠發(fā)展。

二、存在的問題分析

（一）人口出生率雖在下降，但實際就讀人數增加

1.人口再生產的慣性作用導致適齡兒童數量持續(xù)增長

人口再生產的慣性作用是指在一個不斷增長的人口總體中，時代更替已經等于或低于更替水平，即當凈再生產率等于一（甚至是低于一）時，由于人口年齡結構年輕，人口的出生數仍大于死亡數，人口有繼續(xù)增長的趨勢?；蛘呦喾?，在一個一貫不斷下降的人口總體中，時代更替已經等于或高于平均水平，即凈再生產率等于或高于一時，人口有繼續(xù)減少的力量。正由于人口構成決定了人口慣性，所以雖然北京市2012年來的人口出生率的凈增長率正處于五十年來的的最低谷，但是由于人口的持續(xù)增長慣性，北京市的新增適齡入學兒童的數量持續(xù)大量增長。

2.外來務工人員劇增導致教育資源供不應求

近年來，北京市不斷完善外來務工人員子女入學的政策。2010年北京市提出了“同城待遇”，外來人口子女小升初除了可免試就近入學外，還可享受推優(yōu)、特長生、電腦派位政策，而此前只有京籍孩子才能享受。目前義務教育階段北京地區(qū)流動兒童超過40萬人，且每年以三四萬人的規(guī)模遞增。未來三年，北京市將努力解決他們在京享受義務教育的問題，2012年，他們中的絕大多數都可進入公辦校就讀。

在北京市教委發(fā)布的2011年小升初政策中，外來務工人員子女只需提供兩證即家長在京居住證明和戶口簿，就可以按照北京市戶籍學生免試、就近入學方式入學。此舉意味著自2011年以后外來務工人員子女在京借讀所需提供的證明將從往年的“五證”減少為“兩證”。這一舉措的目的是為了讓借讀的孩子用最簡便的方式入學。但這一舉措進一步加大了教育資源的供求失衡現象。公立學校由于大量外來務工人員子女的涌入，入學的競爭日趨激烈。在學校周邊的高價“學區(qū)房”和“擇校費”也佐證了北京市教育資源的供不應求的現狀。

3.優(yōu)質教育資源有限，“擇校費”屢禁不止，反映出教育資源短缺情況

北京四中和北大、清華、人大、北師大四所高校附中是北京地區(qū)聲譽最好的高中，也是北京的學生家長想盡方法為孩子爭取的學校。由于北京大多數類似的重點高校集中在海淀區(qū)，這就導致了北京市適齡兒童的家長都想方設法把自己的孩子弄到海淀區(qū)來就讀。不久前，有關部門曾做過統計，市內七個城區(qū)的學齡兒童總數都在流失，只有海淀區(qū)在增加，而且人數非常多。大家扎堆爭奪有限的高質量教育資源，必然引發(fā)了種種問題。

“擇校熱”的背后凸顯了中國教育一個根本性問題——義務教育階段優(yōu)質的教育資源供求不平衡，處于一個供小于求的狀況。這樣的現狀是無法被簡單地取消重點學校的行政方法所能控制的。在北京市明文取消重點學校的制度以后，很多義務教育階段的優(yōu)質學校以示范學校、改制學校、名牌學校、星級學校等名義變相恢復了重點學校的制度。

在上世紀90年代以來教育快速發(fā)展的過程中，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學校之間的差距呈不斷拉大之勢。少數重點學校與多數普通學校、薄弱學校并存的客觀現實，造成學生家長不得不擇校的“怪現狀”。

（二）政府資金雖到位，但使用未到位

1.適齡兒童數量的持續(xù)增長

由上文所述，雖然現階段北京市的市民出生增長率正處于近五十年來的最低谷，但是由于人口再生產的慣性作用和外來人口的井噴式增長，北京市的教育資源仍然處于供不應求的狀態(tài)。據北京市教委的保守估計，2012年北京幼升小人數達15萬左右；2013年至2017年，每年平均入學人數保守估計將在18萬以上。

2.資金的分配比重不均

雖然北京市2011年教育改革發(fā)展成效改革發(fā)展繼續(xù)穩(wěn)步提升，市級財政相關投入316.4億元，增長28.6%，且北京市已經開始編制中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，啟動教育發(fā)展重大項目和改革試驗，推進義務教育均衡發(fā)展改革試點，但是資金的分配比例不甚合理，導致了北京市的教育資源供不應求。例如，急需增加教學承載力的學校不將撥款使用在增加教師配置名額和擴建教學樓等領域，而將教育撥款使用在修繕行政樓等領域的行為，大大浪費了財政投入的相關資金。這樣的資金分配比重不均，是相對容易迅速地解決影響教育資源分配的原因之一。

3.資金使用過程的不規(guī)范，造成資源浪費

2012年3月28日北京市財政局和北京是教育委員會專門印發(fā)了《市對區(qū)縣教育引導性資金管理暫行辦法》的通知。通知指出：各區(qū)縣財政局和教委根據區(qū)域內教育發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，確定經費投入重點加強項目立項論證、按照預算管理要求對重大項目可行性、必要性及資金申請的合理性等事項進行事前立項評估，屬于財政投資評審范圍的項目要進行財政評審、加強經費績效管理，明確績效目標，開展績效評價。

但在這一通知印發(fā)之前，北京市缺乏相應的專門管理辦法，所撥款項經常處于監(jiān)管的空白狀態(tài)，使得資金使用結果不理想，造成資源浪費。但在印發(fā)之后，仍舊缺乏相應的具體操作程序的執(zhí)行辦法。所以本暫行辦法雖然在方向上要求了加強資金的使用監(jiān)管，卻無法具體監(jiān)測資金的使用流程和使用效果。

（三）優(yōu)質教育資源爭奪激烈

1.海淀區(qū)傳統強校多、資源集中，吸引優(yōu)秀教師

海淀是全國著名的科教文化區(qū)，區(qū)內科研力量、科學儀器設備、圖書情報信息、科研成果等均高度密集。海淀區(qū)高校在校大學生人數占全市的一半以上，是全國最大的高校群體；區(qū)內國有科研單位144個，其中中科院院所26所，占北京地區(qū)中科院院所數的60%，生活和工作在海淀區(qū)的兩院院士約占北京市的60%，占全國院士總數36%。人才的高密度集中帶來的好處是海淀區(qū)的傳統強校不缺乏優(yōu)秀老師和名師，并且傳統強校的相對較高的福利保障和社會光環(huán)更進一步吸引了優(yōu)秀教師的集中。

這樣的循環(huán)看似豐富了學校資源，但是卻讓其他地區(qū)的學校與海淀區(qū)的強校差距越來越大。也正是由于這個原因，北京市的跨區(qū)擇校問題屢禁不止，甚至有愈演愈烈的勢頭。

2.學生跨區(qū)上學問題嚴重

海淀區(qū)是北京市高等教育和中等教育的重鎮(zhèn)，北大清華在北京市招收的本科新生也有一半來自海淀區(qū)。海淀區(qū)的高中60多所，其中六所遙遙領先，按教育部門的序列，依次是人大附中、北大附中、清華附中、首師大附中、101中學、十一學校。如此看來，海淀區(qū)的優(yōu)質學校資源如此豐富，為何海淀區(qū)的學位仍然“一位難求”？其原因正是因為海淀區(qū)內傳統強校集中，所以很多別的區(qū)縣的適齡兒童的家長便為了給自己孩子提供一個好的學習環(huán)境，想方設法把孩子往海淀區(qū)的學校里送。北京市教委的2012年新添了許多的具體擇校規(guī)定：原來各小學辦理登記入學時主要審查兩項材料：戶口本或房產本。但鑒于往年常有一些家長為了讓孩子能進入名校，在戶口或房產證上做手腳，如本人戶口不在片內，托關系轉到符合條件的熟人名下；為了孩子入學，臨時購買學區(qū)房等。針對這些情況，往年各校在審查材料時會提出具體的條件限制。如戶主必須為直系三代以內親屬；房產必須遷入并居住三年以上；有的學校甚至還要求一所房子六年之內只能提供一個入學名額等。

北京市教委的《2012年義務教育階段入學工作意見》中特別提出的戶口房產嚴查的規(guī)定，也從側面顯示出了跨區(qū)上學時造成海淀區(qū)學位緊張的一大因素。

3.海淀區(qū)是北京市傳統的居住區(qū)，常住人口密集

海淀區(qū)人口數量增加，高素質外來人口增加迅速，井噴式的人口密度增加造成教育資源供不應求。海淀區(qū)人口數量由2000年的224.01萬增加到2010年的328.1萬，僅次于朝陽區(qū)的354.5萬，增加了104.09萬，平均每年增加10.4萬，占全市人口增加總數的17.22%，且呈現出逐年上升的趨勢。與此同時，外來人口比例增大。海淀區(qū)外來人口由59.34萬增加到125.7萬，占常住人口的比例從2000年的26.49%增大到2010年的38.31%，比北京市高出2.41個百分點。且由于海淀區(qū)的特殊地位以及教育資源的優(yōu)勢，外來人口的比例還有可能進一步加大。

而且由于海淀區(qū)的外來人口素質普遍較高，定居可能性普遍大于別的行政區(qū)，所以在大量高素質人才引入的同時，也意味著他們子女的就學熱潮的到來。加之海淀區(qū)是傳統的居住區(qū)，常住居民的基數巨大。多因素共同造成了海淀區(qū)學校集中，依然無法完全滿足學生入學需求的怪現狀。

三、問題的解決及建議

（一）人口變動對教育資源的影響對策

1.人口趨勢預測是政府制定教育政策的前提

政府在制定有關教育政策時，要時刻緊密結合有關人口趨勢預測的數據，不能盲目因現在教育資源供不應求，一味加大教育資源的投入，導致教育資源出現浪費現象，注重優(yōu)化教育資源配置，提高使用效益。在人口趨勢預測的前提下，政府要適當轉變北京教育的投入方向。比如，由義務教育投入轉到職業(yè)高校教育投入，或者大力發(fā)展北京經濟比較落后的地區(qū)和周邊地區(qū)的教育，促進北京各地區(qū)教育事業(yè)的均衡化發(fā)展。

2.增加對流動人口子女教育財政投入

流動人口子女教育問題的癥結在于教育經費。一方面，政府可考慮設立專項資金對流入地專門招收流動人口子女的非公立學校予以補貼，幫助他們改善辦學條件，在符合國家最低辦學條件和教學質量標準的前提下，針對流動人口子女對教育的需求，通過多種渠道、多種形式滿足流動人口子女的就學需要；對少部分處境不利的家庭的子女給予減免費用等方式的資助。另一方面，區(qū)政府在預算外給予公立學校一些專項撥款來解決因流動人口子女借讀費下降的缺口，及公立學校的其他資源（教室、課桌椅及其他硬件設施等）的缺口。

3.大力推進教育資源的均衡發(fā)展

針對“擇校熱”問題的解決，關鍵是切實縮小校際差距，各地區(qū)建立一個統籌管理的教育機制。第一，要實現辦學條件的均衡。加快薄弱學校改造，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、硬件設備、圖書、校舍等資源。第二，實現師資的均衡。通過教師的統一培訓，提升教師的素質?；蛘哒贫ㄓ嘘P法律法規(guī)，規(guī)定教師在開始教學前要進行一定培訓和考核，只有合格后，才能正式開始教學。

（二）政府財政投入對教育資源的政策與建議

1.增加對教育財政的投入

根據北京市城市功能定位與資源承載能力，以及人民群眾對提高教育質量、促進教育公平等方面需求的日益增長，教育方面的投入必須保持相應的彈性增長，發(fā)揮政府財政投入的主渠道作用，不斷增大教育投入的力度，縮小與世界教育投入先進水平的差距。這就需要建立一套有效的預算內教育經費穩(wěn)定增長機制：為保障預算內教育撥款達到法定增長要求，每年教育事業(yè)費、教育基本建設經費、教育科研經費和其他經費投入均應實現增長要求。

2.增強財政資金分配的科學性

中央政府應對學校財政資金分配采取嚴格的管理和規(guī)定，確保學校所得的財政資金能落實到真正有利于增加學校綜合質量的提高。學校要處理好教育規(guī)模、教育質量和教育效益三者的關系。政府建立健全學校質量評估機制和評價指標體系，將評估的結果與提高性財政投入直接掛鉤，運用績效對學校的提高性財政投入使用的效益、效率和質量進行衡量。

3.加強對教育財政投入的監(jiān)管力度

教育經費預算必須經過教育部有關部門通過才能批準使用,保證了對教育經費的有效監(jiān)督。制定和完善有關教育財政法規(guī)，加強對教育腐敗的監(jiān)督和懲罰。努力實現學校財政透明化，公布展覽，讓教師和家長們，甚至整個社會對其財政支出進行監(jiān)督。

（三）針對海淀區(qū)教育資源供不應求的建議

1.大力發(fā)展鼓勵政策

政府不僅應加大對薄弱學校的教育投入，增強薄弱學校的綜合實力，縮小和像海淀區(qū)強校的差距，在本質上提高薄弱學校的競爭實力，還應制定一些政策，招徠高素質人才到該地區(qū)工作和生活，這樣既促進經濟發(fā)展，又間接緩減海淀區(qū)的教育資源的供不應求和人口擁擠。且對北京其他區(qū)的教師給予一些優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引教師到薄弱學校任教。比如采取頒發(fā)獎金、提高工資級別等措施。

2.實行教師輪換政策

我國可以借鑒法國的教育制度，實行教師輪換制。政府統一實行教師配置，每年隨機分配教師到北京各區(qū)的學校，解決教師優(yōu)質資源集中的現狀。但前提是政府必須在教師福利方面加大投入，以此解決給教師生活上帶來的不便。

3.建立混合型功能區(qū)

北京政府要大力發(fā)展混合功能型地區(qū)。在傳統的居民區(qū)新建學校和商場。一方面，有利于帶動傳統地區(qū)的經濟發(fā)展和方便該區(qū)居民生活，以及該子女就近上學問題。另一方面，有利于吸引像海淀區(qū)的居住者遷移到混合功能型地區(qū)。因為此區(qū)房價便宜，子女無擇校費也可以上一個好學校的優(yōu)勢等等原因。

（注：本文數據來自北京市教育委員會《2011-2012學年度北京教育事業(yè)發(fā)展統計》、海淀區(qū)統計局《海淀區(qū)2010年第六次全國人口普查主要數據公報[1]》、《北京市海淀區(qū)2010年人口規(guī)劃和2020年人口預測》、首都之窗《北京市2010年政府工作報告》、北京市教育委員會關于印發(fā)《市對區(qū)縣教育引導性資金管理暫行辦法》的通知、《海淀區(qū)人口規(guī)模變化與有序調控的對策研究》等）

[1]王璐.流動人口中適齡兒童義務教育的政策發(fā)展與實施——北京市個案研究[J].教育學報，2005，（3）.

[2]李政.北京市義務教育均衡發(fā)展的政策研究[J].教育科學研究，2007，（6）.

[3]喻愷.我國財政對教育的投入能力分析[J].地方財政研究，2009，（4）.

[4]楊聰杰.北京市財政性教育經費投入分析及政策建議[J].教育財政，2011，（6）.

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