集體林權(quán)改革背景下森林采伐制度的完善

邢力文

（東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn)，林業(yè)為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及廣大農(nóng)村發(fā)展提供了重要資源，凸顯出重要的戰(zhàn)略地位。伴隨著集體林權(quán)改革的開展，家庭承包經(jīng)營方式得到廣泛認(rèn)可，而對于林木收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，即采伐權(quán)的實(shí)現(xiàn)，卻受到現(xiàn)行森林采伐制度的諸多阻礙、限制，成為制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸。本文從制度、法律、法規(guī)等方面對其提出完善措施，使其適應(yīng)集體林權(quán)改革的步伐以及現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。

一、集體林權(quán)改革及其對采伐制度提出的客觀要求

2003年，集體林權(quán)改革開始試點(diǎn)進(jìn)行。2008年6月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，集體林權(quán)改革在全國范圍內(nèi)展開。如今，《意見》內(nèi)的五年時間已接近尾聲，其中提出的一系列改革措施也對現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策提出不同要求，對現(xiàn)行的森林采伐制度的客觀要求尤為嚴(yán)格。

1.集體林權(quán)改革的內(nèi)容

集體林權(quán)改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革[1]。集體林權(quán)改革以集體林地所有權(quán)不變?yōu)榍疤?，將林業(yè)物權(quán)化，即將林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)能賦予林地承包經(jīng)營者，將農(nóng)村家庭承包責(zé)任制“因地制宜”的轉(zhuǎn)移到林業(yè)當(dāng)中，是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展，是具有中國特色的新一輪的農(nóng)村改革，使林權(quán)歸屬更加清晰，管理更加規(guī)范，像農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包那樣，給農(nóng)民吃下一顆“定心丸”，實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”，確立了林農(nóng)個人經(jīng)營的主體地位，有效的調(diào)動了經(jīng)營者營林造林的積極性。簡言之，所謂的集體林權(quán)改革，其中心點(diǎn)就是“放活經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)”，作為林地經(jīng)營者，其他權(quán)益的實(shí)現(xiàn)都是為收益權(quán)做鋪墊，以實(shí)現(xiàn)收益權(quán)為最終目標(biāo)。

2.集體林權(quán)改革應(yīng)均衡林地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、采伐權(quán)三者的關(guān)系

上文提到，集體林權(quán)改革是以收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，這是為民生著想的大計(jì)，使林地承包者針對自己承包的林地?fù)碛谐袡?quán)以外的一切 “生殺大權(quán)”。作為承包經(jīng)營者，無非是以其利益最大化為根本，然而現(xiàn)實(shí)中，林地承包者在經(jīng)營中需要受到市場規(guī)律以外的各種行政干預(yù)的制約，經(jīng)過長期經(jīng)營，到收益的時候，卻沒有相應(yīng)的采伐權(quán)，面對自己苦心經(jīng)營的林木達(dá)到采伐年齡卻無法形成收益。這也是沖突的癥結(jié)所在，即集體林權(quán)改革保障的收益權(quán)實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行采伐權(quán)的規(guī)制之間的矛盾。面對如此窘境，我們應(yīng)該在經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、采伐權(quán)三者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡，形成一個符合各方利益的均衡點(diǎn)。

二、現(xiàn)行采伐制度的弊端

如上所述，集體林權(quán)改革在如火如荼進(jìn)行當(dāng)中，對現(xiàn)行的森林采伐制度提出的種種要求客觀反映出現(xiàn)行采伐制度的各種弊端，成為集體林權(quán)改革和林業(yè)發(fā)展的瓶頸。

1.采伐限額的編制

科學(xué)編制森林采伐限額是合理利用森林資源、保障森林資源可持續(xù)增長、改善森林質(zhì)量、提高森林整體功能的一項(xiàng)重要工作[2]。在最近的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)林業(yè)局關(guān)于全國“十二五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》中，關(guān)于森林采伐限額的編制有了較大提高，覆蓋范圍更廣，分類更加明確。但是，相對于現(xiàn)行的集體林權(quán)改革以及林地承包者所面臨的實(shí)際問題，仍存在很多不足之處。

第一，森林采伐限額編制的要素復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)。編限單位、編限范圍、合理年伐量測算方法、林木權(quán)屬、林分起源、森林分類、樹種劃分、采伐類型、采伐年齡、齡組劃分、生長率以及出材率，這些都是編制森林采伐限額的要素，而每一項(xiàng)又要根據(jù)不同的種類繼續(xù)細(xì)分，對于普遍文化素質(zhì)較低的林戶，應(yīng)對如此難懂、復(fù)雜的數(shù)據(jù)、文字，其實(shí)際的操作效果根本無法達(dá)到預(yù)期。

第二，采伐限額編制過程中與林地經(jīng)營者的經(jīng)營方案存在沖突。國家編制森林采伐限額是以森林的生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，其側(cè)重點(diǎn)是生態(tài)價值；而林地經(jīng)營者的經(jīng)營方案則以林地的最大收益為目標(biāo)，其側(cè)重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)價值。既要抓經(jīng)濟(jì)，又要顧全生態(tài)保護(hù)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)二者之間的矛盾由來已久。林地經(jīng)營者不能按照市場需求、市場規(guī)律的引導(dǎo)來制定經(jīng)營方案、策略，積極性受到極大影響。二者的抵觸實(shí)際上損害了雙方的利益，采伐限額無法積極執(zhí)行，生態(tài)價值無法實(shí)現(xiàn)，林地經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)受到規(guī)制，利益無法保證，經(jīng)濟(jì)價值也無法實(shí)現(xiàn)。

第三，采伐限額在編制過程中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)、依據(jù)存在虛假現(xiàn)象。林業(yè)工作人員在調(diào)查取證過程中，存在誤差、疏忽，甚至捏造數(shù)據(jù)，脫離實(shí)際。錯誤的數(shù)據(jù)使本來就受到抵制的采伐限額實(shí)施起來更加舉步維艱。

2.行政許可限制了采伐權(quán)的實(shí)現(xiàn)

《森林法》第33條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。”雖然在一定程度上避免了亂砍亂伐等現(xiàn)象，但是在集體林權(quán)改革背景下，以“放活經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)”為根本，則凸顯了采伐許可的不足之處。

第一，層層審批的許可程序，使森林采伐帶有濃重的行政色彩。這在很大程度上抑制了非公有制林業(yè)發(fā)展，而且審批所耗費(fèi)的時間、費(fèi)用，既增加了林業(yè)發(fā)展的成本，又使森林不能按照最佳的經(jīng)濟(jì)輪伐期進(jìn)行作業(yè)，錯過了最高的經(jīng)濟(jì)效益，增加了風(fēng)險和成本。長此以往，會使原本就規(guī)模和實(shí)力較小的林農(nóng)進(jìn)一步減少，而留下的林農(nóng)甚至?xí)x擇鋌而走險，濫砍濫伐森林，造成資源的浪費(fèi)和利益的損失。

第二，核發(fā)林木采伐許可證是林木采伐管理的重要環(huán)節(jié)，而部分地區(qū)未嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗制度和崗前培訓(xùn)制度，發(fā)證人員不具備上崗資格，導(dǎo)致發(fā)證質(zhì)量差，發(fā)證合格率低[3]。同時，在分配過程中，面對集體林權(quán)改革后的諸多經(jīng)營主體，其發(fā)放的可行性與公平性也受到質(zhì)疑。所以，許可證的實(shí)施往往會迫使個別經(jīng)營主體與有關(guān)部門私通，為了實(shí)現(xiàn)個人利益，不擇手段，導(dǎo)致權(quán)力尋租，惡化社會風(fēng)氣，更加不利于林業(yè)的健康發(fā)展。

第三，林業(yè)行政的實(shí)踐中，采伐許可證的獲得還有潛含條件，那就是受到森林采伐限額指標(biāo)制約[4]。采伐許可與采伐限額作為兩個實(shí)現(xiàn)采伐收益的硬性指標(biāo)，卻成為林地經(jīng)營者的“兩大枷鎖”，抑制了林地承包者經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的行使。都是行政部門提出的政策指標(biāo)，卻與集體林權(quán)改革所提倡的“放活經(jīng)營權(quán)，保障收益權(quán)”背道而馳，自相矛盾。

三、完善森林采伐制度的對策

通過以上分析可見，時下所開展的集體林權(quán)改革與現(xiàn)行的采伐制度存在諸多的不適應(yīng)性?，F(xiàn)行的采伐制度規(guī)定大多出自 《森林法》、《森林法實(shí)施條例》，以二者的規(guī)定具有較高的權(quán)威性。其中，《森林法》作為林業(yè)行業(yè)的基本法律，應(yīng)具有核心地位，而最新修改的《森林法》也要追溯到1998年，與現(xiàn)在推行的集體林權(quán)改革和社會主義林業(yè)生態(tài)建設(shè)相距甚遠(yuǎn)，即現(xiàn)行的采伐制度相對于集體林權(quán)改革以及各種最新政策嚴(yán)重滯后，因此，進(jìn)一步完善《森林法》中森林采伐的相關(guān)制度、法規(guī)，就尤為迫切。

1.優(yōu)化采伐限額編制

第一，科學(xué)進(jìn)行森林采伐限額編制，能夠“因地施限”。首先，不同地區(qū)林地條件、生態(tài)環(huán)境、林木更新情況均不相同。需要根據(jù)各自不同的實(shí)際情況分配不同的限額。其次，整合《森林法》中的木材生產(chǎn)計(jì)劃和集體林權(quán)改革中的森林經(jīng)營方案，放權(quán)林農(nóng)。林地經(jīng)營者按照自身經(jīng)營狀況、市場情形編制森林經(jīng)營方案，以省為單位進(jìn)行匯總，最終交由國家林業(yè)局進(jìn)行最終編制森林采伐限額，從而將木材生產(chǎn)計(jì)劃歸入森林采伐限額編制。最后，讓林地經(jīng)營者參與采伐限額的編制。以市為單位，在各市轄區(qū)內(nèi)的林區(qū)選舉代表，以自身林業(yè)發(fā)展過程中的實(shí)際問題參與采伐限額的編制。這樣，上層與基層、行政主體與經(jīng)營主體之間形成良好互動，既放活經(jīng)營權(quán)，又完成行政指標(biāo)，在共同協(xié)商中形成雙贏。而《森林法》在關(guān)于森林采伐限額的規(guī)定過于粗泛，且更多局限于國有林地。隨著集體林權(quán)改革的廣泛開展，應(yīng)該進(jìn)一步加入關(guān)于集體林地采伐限額的編制細(xì)節(jié)，以保證林農(nóng)的各項(xiàng)權(quán)益。

第二，放寬商品林采伐限額額度。集體林權(quán)改革提出實(shí)現(xiàn)商品林、公益林分類經(jīng)營。在集體林權(quán)改革中林農(nóng)的收益大部分通過商品林實(shí)現(xiàn)。商品林和公益林各司其職，在保證森林生態(tài)功能的前提下，以及用材林的消耗量低于生長量的原則下，嚴(yán)格公益林采伐更新，放寬商品林采伐限額的額度，從而解放林地經(jīng)營者，還原于市場，通過市場調(diào)節(jié)林木價格，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。林農(nóng)可以完全根據(jù)市場情況制定森林經(jīng)營方案，按市場規(guī)律優(yōu)化資源配置。在國家行政部門看來森林是調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)環(huán)境的生態(tài)資源，而在林地經(jīng)營者眼中森林是實(shí)現(xiàn)其利益最大化的載體。只要嚴(yán)格把握公益林的采伐，充分保證其生態(tài)價值的實(shí)現(xiàn)，大可放寬對商品林的限額控制，充分調(diào)動林農(nóng)積極性，實(shí)現(xiàn)林農(nóng)的各項(xiàng)權(quán)益。但是，放寬商品林的采伐限額額度不等于放松審核各經(jīng)營主體的限額申報。針對經(jīng)營者的經(jīng)營方案，上一年度采伐更新狀況、結(jié)余數(shù)額、林區(qū)的自然情況不同，分配不同限額。尤其是采伐后的更新，作為審核重點(diǎn)，以調(diào)整下一年度采伐限額分配。同時，每一年度的采伐限額分配情況應(yīng)該予以公示，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，以保證采伐限額制度的完備。

第三，實(shí)現(xiàn)采伐限額主體間的結(jié)轉(zhuǎn)。集體林權(quán)改革提出林地承包者可以將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，針對森林采伐限額結(jié)余的問題并沒有明確提出，而《森林法》等法律、法規(guī)更無相關(guān)規(guī)定，只是在《國家林業(yè)局關(guān)于完善人工商品林采伐管理的意見》中提出在單位內(nèi)可以結(jié)轉(zhuǎn)。如果商品林采伐限額能夠進(jìn)一步放寬，面對市場調(diào)控，限期內(nèi)出現(xiàn)剩余便成為常態(tài)，我們應(yīng)該針對商品林采伐限額的剩余作出相應(yīng)規(guī)定。筆者建議應(yīng)將采伐限額的剩余同林地、林木流轉(zhuǎn)一同建立產(chǎn)權(quán)交易平臺，不僅僅可以在本單位內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)，同樣可以在其他主體間流轉(zhuǎn)。而《森林法》應(yīng)該補(bǔ)充其規(guī)定，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)，保證交易公平。這樣既可以使林地經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)效益最大化，也可以吸引其長期從事林業(yè)經(jīng)營，致力于林業(yè)建設(shè)。

2.簡化采伐行政許可

森林采伐許可問題已經(jīng)是長久以來的歷史遺留問題。采伐權(quán)不是當(dāng)然享有的，而是有條件、程序的，森林采伐許可證是基于林農(nóng)獲得林權(quán)證 （《森林法》中的登記發(fā)證制度）而產(chǎn)生，然后根據(jù)森林采伐限額予以限制，林農(nóng)采伐之后又要申請相應(yīng)的運(yùn)輸證?？骋豢脴湫枰?jīng)過層層關(guān)卡，而每個關(guān)卡又要經(jīng)過不同手續(xù)，對于規(guī)模大小不同、素質(zhì)不同的林農(nóng)來說，極為繁雜。集體林權(quán)改革就是要確立林地經(jīng)營權(quán)人的主體地位，而這一道道關(guān)卡顯然與集體林權(quán)改革的宗旨相違背，筆者以此提出一些對策，以保障還權(quán)于民。

第一，簡化商品林采伐許可證申請程序?！渡址ā逢P(guān)于采伐許可證的規(guī)定僅限于申請需提交的文件以及主管部門，并沒有針對集體林地作出具體規(guī)定，而實(shí)踐中，對采伐許可證的申請是既耗時又耗費(fèi)成本，對于集體林權(quán)改革中的林農(nóng)對林木的處置權(quán)與收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)是極大的挑戰(zhàn)，所以針對集體林中的商品林提出特殊對策。同上文所述商品林采伐限額一樣，應(yīng)對商品林簡化行政許可，變許可為備案登記制度，而備案登記的數(shù)額只能小于或等于所分配到的采伐限額數(shù)額，而林業(yè)部門只需核對二者數(shù)額一致性，如發(fā)現(xiàn)登記數(shù)額大于所分配的采伐限額，則有權(quán)力停止其采伐行為，而相應(yīng)的符合規(guī)定的，則視為默認(rèn)，以達(dá)成“許可”，從而真正地弱化采伐許可證的層層審批和下達(dá)。同樣，《森林法》所規(guī)定的運(yùn)輸證，則變得可有可無，而木材檢查站的設(shè)立更是對人才、資源的浪費(fèi)。林農(nóng)承包林地，對于所經(jīng)營的林區(qū)內(nèi)的林木，比行政部門更加看重，絕不會允許他人非法將林木從自己林區(qū)運(yùn)出，所以可以將運(yùn)輸證這一制度省略，節(jié)省人力、財力，同樣能達(dá)到監(jiān)控的效果。

第二，轉(zhuǎn)化林業(yè)行政部門職能。上文提到，節(jié)省人力、財力以及撤銷木材檢查站的設(shè)立，但不等于放任林區(qū)林木無限制運(yùn)出，筆者認(rèn)為可以先將計(jì)算機(jī)系統(tǒng)納入各個地級市，然后逐步推廣至各個林區(qū)，以監(jiān)督林木采伐、更新。轉(zhuǎn)化林業(yè)部門職能，林業(yè)行政人員嚴(yán)格按照采伐限額與備案登記數(shù)額監(jiān)督采伐以及伐后的更新。如果違反規(guī)定，則可以對其違法行為進(jìn)行制止。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)林業(yè)宏觀管理、公共服務(wù)，行政執(zhí)法和監(jiān)督。而《森林法》則把相應(yīng)的經(jīng)營和監(jiān)督管理辦法交由國務(wù)院另行規(guī)定。作為林業(yè)的核心法律，應(yīng)該具有詳盡的規(guī)定，建立完善的林業(yè)服務(wù)體系，這才是與現(xiàn)實(shí)的集體林權(quán)改革相統(tǒng)一。林權(quán)改革加上完善的法律保障，二者雙管齊下，這樣才能既保證森林的生態(tài)價值，又保障林戶個人的經(jīng)濟(jì)收益。

第三，建立完備的獎罰制度。國家推行集體林權(quán)改革，已經(jīng)極大限度放權(quán)于農(nóng)民，如果仍然違反相關(guān)規(guī)定，則應(yīng)該受到更加嚴(yán)厲的處罰，尤其是對未完成更新義務(wù)經(jīng)營者的處罰，應(yīng)該加大執(zhí)法力度，不僅僅削減下一年度采伐限額的分配，也應(yīng)處以罰金。同時保證林區(qū)的各項(xiàng)罰沒款能夠?qū)？顚Ｓ茫龅健叭≈诹?，用之于林”。有罰必有賞，在集體林權(quán)改革以及《森林法》中，都涉及生態(tài)效益補(bǔ)償基金的規(guī)定，但大都是用于重點(diǎn)公益林，對于商品林較少涉及。商品林雖然主要用于采伐，但為保障公益林的生態(tài)功能，同時又滿足社會對林木的需要，都做出貢獻(xiàn)，同樣應(yīng)該得到生態(tài)效益補(bǔ)償。建議建立森林價值評估系統(tǒng)，結(jié)合集體林權(quán)改革中森林資源資產(chǎn)評估管理，可以科學(xué)、合理地評測出森林的價值。評估可以吸納不同區(qū)域、森林?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、碳匯貢獻(xiàn)等參數(shù)作為依據(jù)，這樣在林地經(jīng)營主體之間、經(jīng)營主體與行政部門之間出現(xiàn)糾紛賠償時，可以援引此評估作價，使受損方得到充分補(bǔ)償，受罰者得到應(yīng)有懲罰，有貢獻(xiàn)者得到應(yīng)有的獎勵。

四、結(jié)語

針對“十二五”規(guī)劃以及十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的指示精神，國家對森林覆蓋率提出了更高的要求，節(jié)能減排更是放在突出的地位，致力于和諧社會發(fā)展，林業(yè)承擔(dān)著更加重要的責(zé)任，而森林采伐對于多方利益的實(shí)現(xiàn)，更處于舉足輕重的位置。面對著機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何在集體林權(quán)改革新形勢的背景下發(fā)展林業(yè)，改進(jìn)陳舊的采伐制度至關(guān)重要。我們應(yīng)該以集體林權(quán)改革為契機(jī)，完善森林采伐的各項(xiàng)不合理制度，形成完善的法律、法規(guī)，以加快林業(yè)發(fā)展，協(xié)調(diào)保障各方利益，從而適應(yīng)時代的需求。

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