財(cái)政資金效益審計(jì)的定義框架及風(fēng)險(xiǎn)防范探析

山西省忻州市保德縣審計(jì)局 王宇飛

財(cái)政資金效益審計(jì)主要是以揭露因管理不善、決策失誤造成的損失浪費(fèi)和國(guó)有資金流失等為重點(diǎn)，使財(cái)政資金的管理水平和利用效率得到提高，以維護(hù)公共財(cái)產(chǎn)安全。但在當(dāng)今的中國(guó)，績(jī)效審計(jì)發(fā)展還非常緩慢，且不均衡，審計(jì)工作還處于低水平狀態(tài)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)極不對(duì)稱。建立一套科學(xué)有效的財(cái)政資金效益審計(jì)體系，首先需要完善基本的理論體系。本文借鑒國(guó)外成熟的審計(jì)理論和經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勜?cái)政資金效益審計(jì)的定義框架和風(fēng)險(xiǎn)防范等相關(guān)問題。

1 財(cái)政資金效益審計(jì)的客觀基礎(chǔ)

財(cái)政資金效益審計(jì)以檢查公共責(zé)任為客觀基礎(chǔ)，是現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)工作中的一部分。一般情況下，政府進(jìn)行審計(jì)工作的方法有兩種：效益審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)。其中效益審計(jì)是最主要的方法。而公共責(zé)任的程序由四個(gè)系統(tǒng)組成。

(1)信息系統(tǒng)。公共社會(huì)資源屬于全體公民，政府部門通過法定手段對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行使用和管理，對(duì)公共資源的所有人承擔(dān)公共資源責(zé)任。這個(gè)系統(tǒng)被稱作是信息系統(tǒng)，主要是政府自身對(duì)公共資產(chǎn)的管理使用情況和有關(guān)責(zé)任的履行情況進(jìn)行，并建立完整的信息資料。

(2)控制系統(tǒng)。公共資源責(zé)任主要由保值增值責(zé)任、預(yù)期目標(biāo)責(zé)任、安全責(zé)任、管理責(zé)任和妥善報(bào)告責(zé)任組成。這是公共責(zé)任四個(gè)系統(tǒng)中的控制系統(tǒng)，也就是政府部門對(duì)其所能支配公共資源的控制程序。

(3)報(bào)告系統(tǒng)。納稅人、立法機(jī)構(gòu)和合法公民等公共資源所有人有權(quán)利對(duì)政府單位支配管理公共資源的情況實(shí)行監(jiān)督。這是報(bào)告系統(tǒng)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是公認(rèn)的核算、報(bào)告、記錄準(zhǔn)則。

(4)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。政府審計(jì)工作的客觀基礎(chǔ)，是通過公共責(zé)任的四個(gè)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)的。這是評(píng)價(jià)系統(tǒng)，這是由特殊的政府機(jī)構(gòu)對(duì)公共資源的利用情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)定工作，為公共資源的使用機(jī)制提供數(shù)據(jù)支持。

其中政府審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)告系統(tǒng)、信息系統(tǒng)的審查稱為合規(guī)性審計(jì)，而效益審計(jì)就是指對(duì)控制系統(tǒng)和評(píng)價(jià)系統(tǒng)的審查。

2 財(cái)政資金效益審查的定義框架

2.1 審計(jì)主體

在我國(guó)，政府效益審計(jì)是以國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)為主體的，而民間審計(jì)的審計(jì)目的是“公允、合法、一貫”，與效益審計(jì)很難適應(yīng)。

2.2 審計(jì)客體

我國(guó)的審計(jì)客體主要包括兩個(gè)：一個(gè)是機(jī)構(gòu)，由政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位組成，對(duì)公共資源具有管理使用權(quán)利；二是預(yù)算支出項(xiàng)目，主要包括公共資金的財(cái)務(wù)流動(dòng)。在對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)工作中，被審計(jì)對(duì)象是項(xiàng)目的管理實(shí)施單位，預(yù)期目標(biāo)為預(yù)案支出項(xiàng)目的法定目標(biāo)。例如，對(duì)于退耕還林項(xiàng)目的審計(jì)過程中，林業(yè)部、財(cái)政部和國(guó)家計(jì)委都是項(xiàng)目管理部門，而各省市縣區(qū)的林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與農(nóng)戶是實(shí)施單位，有國(guó)務(wù)院制定的比如幾年之內(nèi)完成多少任務(wù)量等指標(biāo)則是預(yù)期目標(biāo)。

2.3 設(shè)計(jì)目的和職能

財(cái)政資金效益審計(jì)可以分為兩個(gè)不同的層次：效率性、經(jīng)濟(jì)性與效果性是直接目的，檢查公共資源責(zé)任是最終目的。信息反饋和評(píng)價(jià)是審計(jì)的主要職能，對(duì)于審計(jì)工作來講，其職能就是評(píng)價(jià)政府單位在使用公共資源過程中的各項(xiàng)活動(dòng)，然后將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給決策機(jī)構(gòu)，為管理者的決策提供可靠依據(jù)。

另外，政府的效益審計(jì)對(duì)于管理決策失誤造成的損失還具有監(jiān)督作用。但在這種情況下，審計(jì)對(duì)象的層次一般較高，審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利有限，常常會(huì)移交人大等決策機(jī)構(gòu)處理；在審計(jì)工作的過程中，審計(jì)的依據(jù)往往不具有強(qiáng)制性。正是由于這兩種原因的存在，監(jiān)督職能不能算是財(cái)政資金效益審計(jì)的主要職能。

2.4 審計(jì)范圍

審計(jì)的重點(diǎn)主要放在國(guó)家和地方的預(yù)算上，其范圍主要有以下幾個(gè)方面：(1)預(yù)算支出項(xiàng)目在預(yù)期目標(biāo)中的實(shí)現(xiàn)程度。零基預(yù)算在我國(guó)并沒有得到完全普及，很多項(xiàng)目和單位仍然是資金規(guī)模預(yù)算，所以當(dāng)前財(cái)政資金效益審計(jì)可以在法律文件外確定預(yù)期目標(biāo)；(2)項(xiàng)目管理的有效程度。在預(yù)算支出項(xiàng)目中，項(xiàng)目管理指的是相關(guān)管理部門對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施單位的各種項(xiàng)目活動(dòng)監(jiān)督管理，監(jiān)督管理包括單位資金配套、資金撥付、可行性驗(yàn)證和工程招標(biāo)等環(huán)節(jié)；(3)使用專項(xiàng)資金的合法性、真實(shí)性、效益性。我國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)最先在與專項(xiàng)資金有關(guān)的財(cái)務(wù)活動(dòng)中開展效益審計(jì)，資金使用、報(bào)告和分配過程中的合法性、真實(shí)性對(duì)項(xiàng)目的效益有著巨大影響；(4)項(xiàng)目工程的效益性。這主要包括工程的服務(wù)、質(zhì)量規(guī)模、使用價(jià)值和投入資金的運(yùn)營(yíng)情況等。

2.5 審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范

財(cái)政審計(jì)過程中有很多不確定因素，這些因素往往會(huì)導(dǎo)致審計(jì)得到的評(píng)價(jià)結(jié)論與被審計(jì)單位的實(shí)際狀況不符合，對(duì)審計(jì)的主體和客體造成影響，這就使得審計(jì)產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)。效益審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)主要是以下幾個(gè)方面造成的。

2.5.1 被審計(jì)對(duì)象的預(yù)期法定目標(biāo)確定困難

我國(guó)對(duì)于預(yù)算制度的改革還不是很全面，常常會(huì)由于關(guān)于資金支出預(yù)案的法律文件缺乏出現(xiàn)不同的價(jià)值取向?qū)Ρ粚徲?jì)對(duì)象產(chǎn)生不同的預(yù)期目標(biāo)，造成審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)期法定目標(biāo)的確定困難。要避免這種情況，可以通過盡量從管理高層的決策文件、研究報(bào)告等權(quán)威文件中取得預(yù)期目標(biāo)。

2.5.2 程序不固定

審計(jì)對(duì)象的差異很大，不同的審計(jì)對(duì)象所處的環(huán)境、職權(quán)范圍、資源的利用、預(yù)期目標(biāo)和服務(wù)管理方式都不相同，所以，用統(tǒng)一的評(píng)級(jí)體系和審計(jì)程序?qū)@些對(duì)象進(jìn)行審計(jì)工作是行不通的。這種不統(tǒng)一可能會(huì)產(chǎn)生兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是評(píng)價(jià)體系受審計(jì)人員的主觀影響大；二是評(píng)價(jià)結(jié)果不被評(píng)價(jià)對(duì)象認(rèn)同。為避免這種情況的發(fā)生，在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)與被審計(jì)單位之間要做好溝通工作。

2.5.3 法律依據(jù)缺失

在我國(guó)，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)的職責(zé)范圍之內(nèi)進(jìn)行審計(jì)工作，對(duì)于政府的績(jī)效審計(jì)還未得到法律授權(quán)、承認(rèn)，所以效益審計(jì)的范圍只徘徊在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的相關(guān)范圍之內(nèi)。如果審計(jì)范圍過廣，則可能要承擔(dān)越權(quán)審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。防范這種風(fēng)險(xiǎn)的措施很簡(jiǎn)單，只需審計(jì)部門在允許審計(jì)的范圍內(nèi)做好本職工作就好了。

2.5.4 信息資料可靠性差

財(cái)政資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)的主要依據(jù)是被審計(jì)對(duì)象提供的會(huì)計(jì)資料，也包括一切通過其他途徑收集到的資料信息。這些資料信息的可靠性直接影響效益評(píng)價(jià)結(jié)果，但是審計(jì)機(jī)關(guān)和相關(guān)人員對(duì)于信息資料的可靠性并沒有有效的檢測(cè)手段，這就導(dǎo)致了評(píng)價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確這種風(fēng)險(xiǎn)的存在。要防止這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，主要措施是使用科學(xué)的收集資料信息方法，確保所收集資料信息的可靠性。

3 結(jié)語

財(cái)政資金效益審計(jì)在政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的正常運(yùn)行中具有非常重要的作用，加快資金效益審計(jì)的普及，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展具有積極意義。當(dāng)下，財(cái)政資金效益審計(jì)在國(guó)際上已經(jīng)普及，并且發(fā)揮出重要的作用。而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益國(guó)際化的今天，我國(guó)如何改革審計(jì)制度，與國(guó)際社會(huì)齊頭并進(jìn)，仍然是一個(gè)艱巨的任務(wù)。

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