公民參與視角下的綠色轉型中地方政府績效評估探析

張小丫 李亮亮

（山西大學政治與公共管理學院，山西太原030006）

在綠色轉型之風盛行的當下，地方政府在綠色轉型的過程中不僅可以引導企業(yè)和群眾的行為，還可以通過自身所具有的權力特征來協(xié)調各種利益關系，為綠色轉型提供宏觀的環(huán)境，保障轉型進程和力度。在此過程中，公民的有效參與不僅可以提高政府的決策能力，而且可以使決策的范圍得以擴展，使政府的政策覆蓋到一些被遺漏的角落。

一、地方政府績效評估中公民參與的價值與問題

（一）公民參與：政府績效評估的價值追求

蓋伊·彼得斯曾提出，“公民參與是二十世紀九十年代的主要政治議題之一”。在我們正處于經(jīng)濟社會轉型發(fā)展這樣一個關鍵機遇期里，政府想要將自身的行動合法化，在很大程度上與公民的參與有關。如果沒有公民的廣泛參與，政府的行動就沒有了動力與主體。將“公民參與”這一變量納入政府的績效評估體系加以考量并不是從來就有的。在西方社會，政府與社會的分離并沒有將“市民社會”與“政府績效評估”這兩個概念聯(lián)系起來，然而多元社會對于公民參與的價值與功能從來不曾忽視。隨著社會的發(fā)展，生活水平的提高，人們也已經(jīng)逐漸認識到公民參與對于政府績效評估的重要意義，公民參與無論是對于回應社會公眾的民主化訴求，還是對于提升政府績效都具有十分重要的理論和實踐價值。但是我們不禁要問：綠色轉型這個公共問題是應該僅僅由政府和政策專家來解決，還是應該也加入公眾參與要素呢？答案不言自明。綠色轉型中政府最好是在績效評估體系中盡可能多地融入公民參與。這是因為在某種程度上政府績效評估是社會整合的一種手段和方式，只有這樣，政府本身才可以認真傾聽來自各方利益相關者最為真實和更為平衡的聲音，履行好社會管理和公共服務職能。

綠色轉型中政府績效評估工作融入公眾參與要素，不僅可以在加大公眾對政府行為的監(jiān)督力度這一層面上，促進政府職能的轉變，提高政府的工作績效以及改善所提供的公共服務的質量，從而加強政府管理的合法性。同時，公民切實參與績效評估在很大程度上可以促使地方政府轉變管理理念，由“政府導向”向“民間導向”轉變，促使政府治理目標從“政府中心”向“公眾中心”轉變，只有這樣，政府的行為才能使公眾滿意，政府績效評估的功能才能真正得以發(fā)揮，才能真正順應政府職能轉變的時代要求。在推動綠色轉型過程中，政府績效評估也需要“公民”介入，即公民參與綠色轉型中政府績效評估。公民參與具有外部性特征。一方面，將公民參與作為地方政府績效評估的指標進行考量，可以使政府績效評估體系更為全面；另一方面，作為一種外部評估力量，公民參與有利于提高地方政府績效評估的精確性和客觀性，同時對于保障作為公共管理和公共服務享受者的公民如實表達對政府的某種服務和管理的態(tài)度具有十分重要的意義。這種參與可以使地方政府及時有效地了解公眾真正的現(xiàn)實需要，有針對性地提供更好的管理和服務，彌補綠色轉型政策上的偏差和不足。這樣可以使綠色轉型中政府績效評估更具科學性、可行性與完備性，能被大多數(shù)公民所接受和認可。公民參與地方政府績效評估彌補了政府績效評估機制存在的缺陷和不足，通過公民的監(jiān)督以及公民訴求的表達，將有力提升綠色轉型中政府績效評估的有效性。

（二）參與困境：地方政府績效評估中公民參與的現(xiàn)實矛盾

參與困境即來自政府機構的阻礙、經(jīng)濟發(fā)展程度的限制和公民社會內部自身的成熟度。“公民參與”能否很好地融入地方政府績效評估制度中，是現(xiàn)實中我們必須要面對的問題。雖然公民參與能夠通過向政府表達自身訴求和政策建議，從而改善政府在綠色轉型中的服務程度和水平，但是在實踐過程中，公民的積極參與卻經(jīng)常被政府認為是不僅浪費財力，還會消耗精力。因為公民參與是以自由、平等和個人權利等價值觀為前提和基礎的，但是地方政府機構的功能具有等級化、權威化和非個人化等特征，公眾參與起來顯得非常困難。同時，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，離開一定的經(jīng)濟基礎，就不可能有高度的民主政治和完善的公民社會。亨廷頓等西方政治學家就經(jīng)濟發(fā)展與政治參與程度曾經(jīng)作過相關分析，提出：“社會——經(jīng)濟發(fā)展促進政治參與的擴大，造成參與基礎的多樣化，并導致自動參與代替動員參與。”拋開政府機構的阻礙和經(jīng)濟發(fā)展程度的限制因素，公民參與還要考慮一個重要因素就是公民社會自身的成熟度，公民參與的基本社會條件就是有一個比較成熟的公民社會。目前，中國公民社會的發(fā)育尚處于導入期，還不成熟，這就使得公民參與的網(wǎng)絡被動松散，公民社會不健全，公民社會組織沒有充分發(fā)展起來。

二、綠色轉型中地方政府職能定位分析

（一）綠色轉型中地方政府是基本制度和規(guī)則的制定者

在經(jīng)濟發(fā)展的轉型時期，自覺的綠色轉型意識尚未正式形成，地方政府在營造綠色轉型的宏觀環(huán)境時，加強法制建設在整個過程中顯得尤為重要。對于整個社會來說，綠色轉型是一項復雜的系統(tǒng)工程，綠色轉型并不是個別城市的個別舉措，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式所造成的損害呈現(xiàn)面狀、塊狀，僅僅依靠應急措施來解決是行不通的，建立相關的綠色轉型法律法規(guī)體系作為堅強的后盾才能為綠色轉型營造良好的環(huán)境。地方政府的這種職能歷來就有，地方政府作為綠色轉型的踐行者，作為公權力和公共利益的代表，只有政府能夠為綠色轉型的發(fā)展提供一套整體性的制度和規(guī)則。政府履行這種職能是由它所具有的資源優(yōu)勢決定的。只有政府有能力依靠自身的政治社會動員力量與組織能力，充分調動有利的行政資源、學術資源、媒體資源等優(yōu)勢資源，對綠色轉型情況進行調查、論證并提出全面、綜合的意見。同時，政府作為綠色轉型的推動者，對綠色轉型的發(fā)展應該減少干預，但這并不意味著政府對綠色轉型不作為，而是政府要做好“守夜人”的角色，為綠色轉型制定相關的法律、法規(guī)，使綠色轉型的行為有法可依，保證綠色轉型中各項活動有序高效進行，依靠政府的力量大力加強輿論監(jiān)督與引導的力度，營造良好氛圍創(chuàng)造性地開展工作，做好綠色轉型這篇“大文章”。因此，必須堅持政府主導性作用與市場自身運作的功能相結合，如果沒有政府的主導，利益就無法得到協(xié)調。

（二）綠色轉型中地方政府是綠色經(jīng)濟理念的宣傳引導者

綠色轉型的關鍵在于企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展方向又與政府所制定的政策密切相關。政府作為政策的制定者，在綠色轉型中首先要使社會充分認識自己的政策理念。第一，政府要加強對綠色轉型的宣傳，使政府部門、企業(yè)、公眾充分認識綠色轉型的必要性和緊迫性，形成政府大力推進，社會各界積極響應，公民積極參與的強有力、多方位的綠色轉型格局。地方政府也應當發(fā)揮社會組織分布深入到社會各個階層的優(yōu)勢，鼓勵他們更廣泛、深入地開展綠色轉型、低碳生活的宣傳教育。第二，政府要引導公眾養(yǎng)成綠色低碳的生活及消費習慣，促進當?shù)鼐G色轉型發(fā)展。要做好綠色轉型規(guī)劃，在企業(yè)、城市和區(qū)域、全社會幾個層面推廣綠色轉型，在重點行業(yè)、重點領域和部分城市示范推廣低碳經(jīng)濟。

（三）綠色轉型中地方政府是社會利益協(xié)調者和監(jiān)督者

利益主體的多元化是影響綠色轉型發(fā)展的一個重要因素，推進綠色轉型的同時要通盤考慮維護各方利益。綠色轉型工作，涉及到生產(chǎn)經(jīng)營者、產(chǎn)權所有者，涉及到社會各方面的利益，也涉及到一些企業(yè)未來長遠的利益。因此，在綠色轉型推進的過程當中，要確保各方利益得以實現(xiàn)，尋找平衡點，尋找結合點，使各方利益都能夠得到有效的維護與落實。政府應該作為公平正義的化身，更加明確自己“裁判員”的身份與地位，從紛繁復雜的利益關系中脫身，站在超然于具體利益之外的“第三方”視角，理順利益糾紛，化解具體矛盾，從利益的風口浪尖轉為爭端的仲裁者，成為公平正義的維護者。突出強調公平正義，更多的是為重塑政府形象，恢復和提高民眾對政府的信任和希望，提升政府公信力。

推動綠色轉型，政府雖然是主導者和協(xié)調者，但是單靠政府推進綠色轉型是遠遠不夠的。政府在綠色轉型的推進過程中還應承擔宣傳、教育和監(jiān)督等角色。例如在英國的綠色轉型過程中，政府、社會團體、社區(qū)以及普通的公眾都會加入到活動中來，政府會定期通過出版發(fā)行報紙、雜志以及通過大眾媒體向公眾免費發(fā)布綠色轉型的信息。在介紹綠色轉型狀況的同時，還向公眾說明綠色生活與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關系。在政府及社會各民間團體的宣傳教育中，全英國己經(jīng)自覺地形成了一種共同關心綠色轉型發(fā)展、綠色轉型全民參與的價值取向，綠色節(jié)能環(huán)保的生活理念已經(jīng)成為一種主流生活趨勢。英國的成功經(jīng)驗告訴我們，在綠色轉型這一系統(tǒng)工程的推進過程中，政府要積極引導群眾自覺參與綠色轉型事業(yè)，培養(yǎng)公民的綠色意識，鼓勵公民自覺的綠色行為，以制度促文化，建立綠色的制度環(huán)境及激勵機制，以實現(xiàn)綠色事業(yè)的內外部監(jiān)督機制與協(xié)調機制。

三、公民參與視角下地方政府績效評估的發(fā)展路徑

就地方政府績效評估的價值來看，政府績效評估的出發(fā)點與立足點就在于為民眾提供更好的服務，公民參與地方政府的績效評估對于整個社會的良性發(fā)展具有重要的意義。沒有公民的參與，地方政府績效評估必然失去其根本價值，無法真實有效地對政府績效進行衡量。同樣，更好的公民參與也需要地方政府績效評估體系的完善。一個主體不健全、指標不科學、程序不規(guī)范的政府績效評估體系，即使有廣泛的公民參與，這種參與也會是低效能的，沒有實在效果。因此，公民是否能被納入到地方政府績效評估中來，是否能有效地參與地方政府績效評估，需要完善的政府績效評估制度作為后盾保障。

（一）互補與合流——形成多重政府績效評估體制的合力

地方政府績效評估主體在績效評估中占有十分重要的地位。然而，綠色轉型中地方政府績效評估的主體應該如何確定，應該由誰來評估政府績效，績效評估主體的選擇關系到地方政府績效評估的客觀性、真實性和權威性。傳統(tǒng)的評估方式由政府部門作為唯一的績效評估主體，很容易導致績效評估不透明、操作不規(guī)范，最終會導致結果不準確，政府的績效評估流于形式，不僅損害了地方政府的形象，破壞了地方政府的合法性，同時也不利于社會的多元化發(fā)展。因此，為了克服單一的績效評估主體帶來的這些缺陷，形成多元格局的績效評估主體是綠色轉型中地方政府績效評估的一個必然要求。多元化的評估主體不是自發(fā)形成的，地方政府由于利益的束縛，在沒有外權力介入的情況下，沒有辦法形成動力機制。社會雖然具有一定的主動性，但是公民的力量過于分散，缺少一個領導者或權力機構的贊同，導致低程度的公民參與，最終無法被納入到績效評估系統(tǒng)中來。為此，綠色轉型中建立一個績效評估領導機構，開通公民參與渠道，在這個領導機構的帶領下促進評估主體的多元化是地方政府績效評估的必然選擇。

（二）訴求與回應——績效評估中公民與政府的關系重塑

綠色轉型中地方政府績效評估是維護和處理政府與公民關系的重要協(xié)調機制。地方政府在綠色轉型中的角色和職能需要重新加以界定，地方政府與公民之間的關系正在逐漸由硬性的管理者與被管理者向“公共服務的提供者”與“消費者、顧客”之間的關系轉變。二者之間的這種關系得以維持最為重要的一個原則就是二者必須要履行的信托責任。地方政府在提供公共產(chǎn)品與服務的時候要承擔自身所擔負的信托責任，滿足民眾需求。在綠色轉型過程中，公民參與地方政府績效評估將二者的信托關系表現(xiàn)出來，政府在作為時強調“以顧客為中心，以顧客的需要為導向”，傾聽顧客的聲音，按照公民的意愿提供服務，從而加強了社會公民對地方政府的信任，改善了地方政府與公民的關系。政府績效評估過程中的政府與公民的互動，不單單意味著公民的積極廣泛參與，還包括政府在形勢需要下對公民訴求的主動回應，二者在綠色轉型過程中進行全面的協(xié)作。這種互動強調政府和公民主體地位的對等，強調二者在法律上與道德上所承擔的責任和履行的義務，打破傳統(tǒng)的績效評估中單一主體的壟斷局面，重塑政府與公民的信托責任關系。

（三）公正與有效——政府績效評估發(fā)展的空間探尋

地方政府的績效評估自從產(chǎn)生發(fā)展以來，經(jīng)歷了從應然性的主觀評價到實然性的客觀測評體系這樣一個漫長過程，從自上而下的縱向績效評價到評估中融入公民參與要素，在績效評估主體、要素和重點的選擇、績效評估指標體系的設計、評估方法手段的使用以及績效評估結果的運用等方面都有明顯的進步。但是，我國的地方政府績效評估還處于探索階段，無論是在理論上還是在實踐上都表現(xiàn)得很不成熟，與發(fā)達國家相比，還有很大的差距與空間?？冃гu估活動的形式主義時有發(fā)生，績效評估指標設計片面，績效評估過程存在封閉性和不透明，績效評估結果的可信度和效度低等，這些現(xiàn)實問題都要求我們對綠色轉型中的政府績效評估體系進行徹底的反思，積極尋找和探索地方政府績效評估未來的發(fā)展空間和大體趨向。在地區(qū)發(fā)展不平衡，績效評估多樣化的情況下，地方政府績效評估的這些缺陷使我們有理由認為提高地方政府績效評估的公正性和有效性，實現(xiàn)績效評估的價值理性與工具理性的結合，是地方政府績效評估需要著力解決的關鍵問題，也是地方政府績效評估不至于流于形式的突破口，這一問題的解決對于綠色轉型中地方政府績效評估的未來發(fā)展有著重大意義。

（四）責任與展望——政府對于績效改善的孜孜追求

任何政府的績效評估，其最終目標是要提高地方政府在履行職能過程中的效能。在綠色轉型過程中，績效評估的結果一方面可以判斷政府的能力，而最為重要的在于為綠色轉型中地方政府績效的增進服務?？陀^的績效評估結果可以作為改進政府績效的根本依據(jù)和提升效果的客觀尺度。地方政府績效評估中公民參與的出發(fā)點，也就是希望政府能夠將公眾訴求作為工作的重心，在工作中發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，改進公共服務工作。而綠色轉型中地方政府績效評估活動的落腳點也應是通過績效評估來更好地了解公民的要求，進而積極改善政府服務理念，提高管理和服務的績效水平。以往的實踐表明，如果一個政府讓公民更多地參與到績效評估過程中，官員會更加希望使用績效信息推動管理機制的轉變，包括制定戰(zhàn)略目標，增強內部與外部的交流，加強政府對公眾的關注等等；他們也更加愿意建立績效目標，研究績效結果，讓政府認識到其對成效負有責任。所以，如果政策利益相關者和公眾參與不夠充分，不但會限制政府績效評估對綠色轉型政策制定和執(zhí)行的影響，而且也會降低地方政府改善服務的主動性和積極性。

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