社會(huì)力量培育:我國社會(huì)體制改革的重中之重

吳錦良

(中共浙江省委黨校?？恐魅?、教授)

圍繞社會(huì)體制改革，十八大報(bào)告一連用了四個(gè)“加快形成”予以闡釋:一是“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”;二是“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”;三是“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”;四是“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。在上述四個(gè)“加快形成”中，其中第一、第三個(gè)“加快形成”都指向于社會(huì)力量的培育。可以說，社會(huì)力量培育已成為我國社會(huì)體制改革的重中之重。

一、建構(gòu)社會(huì)管理新體制亟待社會(huì)力量的成長

從管理體制層面來看社會(huì)管理，我國正經(jīng)歷著新舊體制的轉(zhuǎn)換。以往我們的社會(huì)管理體制的最根本的特征是行政化，是自上而下的管控，這種社會(huì)管理體制是以單位體制為依托的。在單位體制逐漸解體的大背景下，我國的社會(huì)管理迫切需要建立一種新的體制。自十六屆四中全會(huì)以來，有關(guān)建構(gòu)社會(huì)管理新體制問題，我們一直使用的提法是“建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局”。與之相比，十八大報(bào)告中關(guān)于社會(huì)體制改革的第一個(gè)“加快形成”，則是“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。這一提法與以往提法有兩個(gè)重要的不同:一是把“法制保障”納入到社會(huì)管理體制中來。這一點(diǎn)“充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)社會(huì)管理工作的科學(xué)把握和高度重視，注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用?！保?］二是用“社會(huì)管理體制”替換了“社會(huì)管理新格局”一詞。“格局”一詞強(qiáng)調(diào)的是管理主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的變化。以往我們建立的是高度行政化的社會(huì)管理體制，黨委政府是唯一的管理主體①單位組織承擔(dān)具體的社會(huì)管理的各種事務(wù)，但單位組織是行政化組織網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)基本單位，是代表黨委政府對(duì)本單位進(jìn)行管理的，所以仍然可以說，那個(gè)時(shí)期黨委政府是我國社會(huì)管理的唯一主體。;新的歷史條件下我們要建立的是多元主體合作共治的社會(huì)管理體制，“格局”一詞強(qiáng)調(diào)的就是這個(gè)多元主體及其合作共治的相互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是從單一主體向多元主體的變化?，F(xiàn)在用“社會(huì)管理體制”替換“社會(huì)管理格局”，雖然基本含義沒有變化，但是強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)發(fā)生了變化:它不僅包含了管理主體的變化，更突出了其體制性意義，突出了總體性、根本性的制度建設(shè)。

那么，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，其最大的困難或需要突破的重點(diǎn)是什么呢?

首先是思想認(rèn)識(shí)問題。許多地方政府有關(guān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理創(chuàng)新的實(shí)施方案，其共同特點(diǎn)是:由地方重要領(lǐng)導(dǎo)總抓，某個(gè)職能部門牽頭(通常是政法委)，要求與社會(huì)管理有關(guān)的職能部門(包括公安、民政、宣傳、人保、城管、環(huán)保、交通、文化、教育、衛(wèi)生、信訪等各有關(guān)部門)結(jié)合本部門申報(bào)社會(huì)管理創(chuàng)新的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目所在單位重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，制定實(shí)施計(jì)劃和方案，進(jìn)行階段性檢查，并在項(xiàng)目完成后進(jìn)行驗(yàn)收，并將此項(xiàng)工作納入部門重點(diǎn)工作年度考核的范圍之中?？傮w上說，上述做法不是社會(huì)管理創(chuàng)新。因?yàn)閺捏w制上看，建國以來我國社會(huì)管理的一個(gè)最重要的特征就是由政府“包打天下”:黨委、政府通過行政化、層級(jí)化的單位組織來實(shí)施對(duì)社會(huì)的管理。如今，我們還是沒有跳出政府在社會(huì)管理領(lǐng)域統(tǒng)包統(tǒng)攬的做法。

其次是社會(huì)力量過于薄弱問題。從根本上講，這是建構(gòu)社會(huì)管理新體制的最大困難。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我們沒有一個(gè)獨(dú)立于政府之外的“社會(huì)”，現(xiàn)在我們要求培育出這樣一個(gè)“社會(huì)”來，還要讓它能夠配合政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行協(xié)同治理，這對(duì)于“社會(huì)”而言是一個(gè)從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)的過程，這既是真正意義上的創(chuàng)新，也是我們遇到的最大困難。因?yàn)楫?dāng)前我國的社會(huì)力量確實(shí)還十分薄弱，它還遠(yuǎn)不足以承擔(dān)起承接政府包攬的許多社會(huì)管理職能、有效推進(jìn)社會(huì)自治、建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)新秩序的重任。

第三，公眾參與問題。簡單地說，社會(huì)管理包括政府的行政管理和社會(huì)公眾的自我管理兩大部分。社會(huì)是由社會(huì)成員組成的，它是先于國家、外在于國家，它自身有形成秩序的需求和能力，這種能力是通過公眾參與來體現(xiàn)的。但我國以往社會(huì)管理領(lǐng)域都是政府包辦，公眾是基本上不參與(或缺乏主動(dòng)參與)的。這也是我國社會(huì)管理領(lǐng)域的一個(gè)根本性問題。國家那么大，社會(huì)那么復(fù)雜，公眾如果不參與社會(huì)管理，政府無論如何也承擔(dān)不起這個(gè)重任的。如何讓公眾成為現(xiàn)代國家的公民，有參與社會(huì)管理的積極主動(dòng)意識(shí)和作為一個(gè)公民的基本責(zé)任心，這是我國建立社會(huì)管理新體制必須要努力去推進(jìn)和解決的根本問題。

綜上所述，社會(huì)力量的成長已經(jīng)成為社會(huì)管理體制建設(shè)的關(guān)鍵。

二、現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)旨在推動(dòng)社會(huì)力量成長

十八大報(bào)告提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，在這一“加快形成”中所釋放的重要信號(hào)同樣是推動(dòng)社會(huì)力量的成長。我國1998年頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定，我國社會(huì)組織(民間組織)的管理體制是“統(tǒng)一歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。這一體制通常被稱之為“雙重管理體制”，即社會(huì)組織既要接受業(yè)務(wù)主管單位、又要接受登記管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在這一體制下，政府對(duì)社會(huì)組織設(shè)置的準(zhǔn)入門檻過高，管理過嚴(yán)、扶持不足，這已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。為此，“十二五”規(guī)劃綱要第39章專門論述加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)問題，明確提出要“建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制”。這可以被看作是中央旨在突破原有社會(huì)組織管理體制的一個(gè)積極信號(hào)。黨的十八大報(bào)告中明確提出，要加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。這個(gè)新提法表明對(duì)社會(huì)組織的管理理念和定位有了新取向:以政社分開為前提，以權(quán)責(zé)明確為基礎(chǔ)，以依法自治為目標(biāo)。

從某種意義上，我們可以這樣來理解“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的本質(zhì)內(nèi)涵:“政設(shè)分開”是要解決長期以來我國社會(huì)組織的行政化、“二政府”問題;“依法自治”是要解決政府對(duì)社會(huì)組織的過多行政化干預(yù)問題。這三個(gè)詞組其實(shí)都是圍繞“政府對(duì)社會(huì)組織干預(yù)過多、社會(huì)組織缺乏獨(dú)立空間和自治權(quán)力這樣的基本問題。而這不僅是我國社會(huì)組織發(fā)展的制度性障礙，突破這些障礙也是建立與國際接軌的現(xiàn)代社會(huì)體制的關(guān)鍵。從這個(gè)意義上講，我很贊同清華大學(xué)NGO研究所所長王名認(rèn)為“現(xiàn)代社會(huì)組織體制”是一個(gè)在中國社會(huì)改革開放進(jìn)程中里程碑式的提法。王名提出未來的社會(huì)組織制度變革要從監(jiān)管體制、支持體制、合作互動(dòng)體制、基于社會(huì)組織自治的治理體制這四大方面下功夫。［2］

建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制，從根本上講，就是要建立與我國現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)的、對(duì)社會(huì)組織更加開放、更加信任的現(xiàn)代管理體制。按照這一目標(biāo)，我國現(xiàn)代社會(huì)組織體制的變革還需要抓住兩個(gè)方面的重點(diǎn)工作。

第一是體制內(nèi)的調(diào)整，將“兩代表一委員”和人民團(tuán)體“歸位”，使其真正發(fā)揮聯(lián)系社會(huì)和公眾的橋梁紐帶作用。在我們的政治制度設(shè)計(jì)中，“兩代表一委員”和人民團(tuán)體本來是上層決策機(jī)關(guān)聯(lián)系基層各類群體和廣大群眾的樞紐，但現(xiàn)實(shí)的情況則是，“兩代表一委員”蛻變?yōu)闃s譽(yù)性的職位，人民團(tuán)體則變成了政府機(jī)關(guān)。這么一來，我們原來政治制度安排中決策者與基層群眾的聯(lián)系紐帶斷裂了。因此，今天我們必須把這個(gè)斷裂了的紐帶重新修復(fù)起來。

第二是體制外的培育，即積極培育各類社會(huì)組織?，F(xiàn)代國家的治理需要三種機(jī)制，即國家機(jī)制(強(qiáng)制求公益)、市場機(jī)制(志愿求私益)和社會(huì)機(jī)制(志愿求公益)，這三種機(jī)制對(duì)應(yīng)于三大部門:政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織。相比于西方發(fā)達(dá)國家，我們目前擁有一個(gè)強(qiáng)大的政府、一個(gè)尚不健全的市場以及一個(gè)十分弱小的社會(huì)。三大部門之間還很不平衡，這是我國社會(huì)管理中的結(jié)構(gòu)性缺陷。因此，培育和發(fā)展社會(huì)組織已成為從根本上改變我國社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的大問題。目前中央決策者對(duì)社會(huì)組織的培育給予了前所未有的重視，我國社會(huì)組織發(fā)展的政策環(huán)境正日益改善。據(jù)稱:已經(jīng)修改多年、十八大后即將正式頒布的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》，將大大降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，并在政府對(duì)社會(huì)組織的直接資助、稅收優(yōu)惠、政府向社會(huì)組織購買服務(wù)、向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移政府職能、為社會(huì)組織開放更多的活動(dòng)領(lǐng)域等方面，將有許多實(shí)質(zhì)性的突破。社會(huì)組織是社會(huì)協(xié)同的主體，是公眾參與的平臺(tái)，社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境的不斷改善，必將從根本上推進(jìn)我國社會(huì)管理體制實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷。

三、社會(huì)力量成長是我國走向現(xiàn)代治理的根本

在貧窮的年代，我們都認(rèn)同“貧窮是萬惡之源”。如今，我國在很大程度上解決了貧窮的問題，小康社會(huì)的夢想已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，相當(dāng)一部分人和一部分地區(qū)甚至已經(jīng)富裕起來了，但是社會(huì)矛盾非但沒有消失，反而是更加復(fù)雜、更加尖銳了。人民日報(bào)曾載文指出:“13億多人口，社會(huì)變革廣泛深刻，新老問題相互交錯(cuò)，多種矛盾糾紛疊加……我國社會(huì)管理任務(wù)之重、挑戰(zhàn)之大、難度之高，世所罕見。”［3］

那么復(fù)雜的社會(huì)矛盾，究竟應(yīng)該依靠誰來進(jìn)行有效管理呢?在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我們創(chuàng)造了“單位管人”、“戶籍管人”的有效社會(huì)管理體制和方法，這種方法是一種高度行政化的管理方法，其本質(zhì)是政府包攬包干全部社會(huì)管理事務(wù)。在一個(gè)政府權(quán)力無處不在的高度行政化的社會(huì)，這無疑是一種簡單有效的方法。但是，市場化改革在喚醒和激活我國巨大的社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí)，也創(chuàng)造了一個(gè)政府權(quán)力不能任意縱橫的領(lǐng)域，那就是一個(gè)日益壯大的市場領(lǐng)域，一個(gè)被改革的力量從機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)拋向了體制外空間的數(shù)億人口，一個(gè)分布于社會(huì)各個(gè)角度的基層群眾自治組織，一個(gè)逐漸成長壯大的社會(huì)組織體系——這一由改革發(fā)展而來的行政權(quán)力以外的空間，已經(jīng)不能依靠以往“單位管理”、“戶籍管人”的老路子去進(jìn)行簡單的行政化管理了。政府對(duì)社會(huì)管理事務(wù)大包大攬的做法已經(jīng)完全行不通了。正是在這樣的歷史條件下，我們在不斷探索建立與我國社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新的社會(huì)體制。

新的社會(huì)體制有著極為豐富的內(nèi)涵，但從前述十八大報(bào)告圍繞社會(huì)體制改革而采用的四個(gè)“加快形成”來看，其中一個(gè)基本主線是:社會(huì)力量的成長及其作用發(fā)揮問題。從高度行政化的社會(huì)管理體制向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”的轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵不是要壯大政府而是要壯大社會(huì)力量，使之成為相對(duì)獨(dú)立而又能與政府積極配合、良性互動(dòng)、協(xié)同治理的重要主體;減少政府對(duì)社會(huì)組織的過多干預(yù)，賦予社會(huì)組織與其應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任相應(yīng)的職能和權(quán)力，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性和自我管理自我發(fā)展的空間和能力，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，其精髓在一定程度上可以說是“政退社進(jìn)”，是引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)力量的成長與壯大。我國社會(huì)體制改革是政府與社會(huì)權(quán)力關(guān)系的重新配置，社會(huì)力量的成長將成為我國未來社會(huì)體制改革的重中之重。

［1］陳冀平．以法治保障推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新［N］．光明日報(bào)，2012-11-14．

［2］張夢穎、張木蘭．解讀十八大報(bào)告背后的“大社會(huì)”之路［N］．公益時(shí)報(bào)，2012-12-11．

［3］禹偉良等．社會(huì)管理:和諧發(fā)展的中國格局［N?．人民日報(bào)，2012-10-29．