政府購買居家養(yǎng)老服務的研究綜述

□ 張旭升 牟來娣

2003年以來，上海、南京、寧波、杭州、北京等經濟相對發(fā)達地區(qū)為緩解老年服務供需日趨緊張的矛盾，積極探索了政府購買居家養(yǎng)老服務。這一具有創(chuàng)新性的養(yǎng)老服務供給機制得到了政府、媒體、學界與普通民眾的大量研究或討論。就學界內部而言，圍繞政府購買居家養(yǎng)老服務的相關研究已進行了十余年。通過對這些研究成果進行梳理，積累共識，發(fā)現存在的問題，并在此基礎上辨清未來研究的方向，對于推動政府購買居家養(yǎng)老服務的理論研究和政策實踐都具有極其重要的意義。

一、政府購買居家養(yǎng)老服務的內涵研究

政府購買居家養(yǎng)老服務是政府購買服務的一種具體表現形式。以劉錢玉、岑曉鈺、張河川等為代表的學者認為，政府購買服務是指政府將原來由其直接舉辦的事項通過購買方式交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用的新型服務供給方式。［1］以劉紅芹、包國憲為代表的學者則認為，“政府購買居家養(yǎng)老服務是指政府與加盟企業(yè)或非營利組織之間就居家養(yǎng)老服務的購買問題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府出資，加盟企業(yè)或非營利組織運作，由其負責管理并提供服務，然后，政府通過一定的方式對購買的服務進行評估并進行付費，從而保證老年人居家養(yǎng)老的質量，滿足老年人的基本物質與精神生活需求的服務供給方式?！保?］

從已有的文獻來看，學界對政府購買居家養(yǎng)老服務內涵的界定共識大于分歧，這種共識主要體現在以下幾個方面:其一，為居家老年人提供養(yǎng)老服務是政府在新形勢下的一項政府職能;其二，政府選擇購買服務方式供給是為了提高有限養(yǎng)老資源的利用效率;其三，政府在購買公共服務的過程中引入了市場競爭機制，涉及招標、簽訂合同、服務評估、付費等關鍵環(huán)節(jié)，政府是購買者而非生產者;其四，服務對象具有選擇性，受益對象尚未覆蓋所有老年人;其五，政府購買的服務屬于基本服務，其目標是支持自理或半自理的老年人居家養(yǎng)老，緩解子女照顧的壓力，并沒有否定家庭成員的照顧責任。

二、政府購買居家養(yǎng)老服務的原因探析

對于政府購買居家養(yǎng)老服務的動力機制，學界主要從老人心理、家庭結構功能變遷、社會結構、養(yǎng)老文化、政府職能轉型等方面探尋其社會根源，認為以下方面的因素是促使政府探索購買居家養(yǎng)老服務機制的主要原因。

原因一，受傳統(tǒng)“家”文化和生活習慣影響，老人渴望居“家”養(yǎng)老。姚遠認為，老年人更渴望在熟悉的家庭環(huán)境中養(yǎng)老;［3］熊必俊認為，居家養(yǎng)老沒有割裂老年人的社會網絡，使得老年人仍然可以獲得家庭和鄰居的關懷與支持，排解其在家庭和社會生活中的苦悶與煩惱，排除孤獨和失落感，得到精神慰藉和寄托，形成愉快、和諧的心理狀態(tài);［4］此外，矯楊、龔靜怡等認為，居家養(yǎng)老不僅可以減輕政府負擔、順應老年人長期養(yǎng)成的生活和心理習慣，而且成本相對低廉，符合中國社會文化傳統(tǒng)，與中國人對家的眷念正好契合。［5－6］

原因二，家庭照顧功能弱化呼喚政府給予家庭養(yǎng)老必要的支持。雖然老年人渴望居家養(yǎng)老，但一些學者也意識到，當前的家庭照顧功能正面臨著弱化的趨向，才是政府購買居家養(yǎng)老服務的重要原因。一些研究認為，與家庭規(guī)模的小型化和家庭結構的核心化相伴隨的是家庭子女數量減少［7］，因為子女遠離父母就業(yè)、女性日趨職業(yè)化、“重幼輕老”的觀念［8］，以及“養(yǎng)老倒掛”的現狀［9］(P218)等等，都使得傳統(tǒng)家庭子女養(yǎng)老的方式喪失了發(fā)揮功能的社會環(huán)境和條件。此外，老年人居住方式的空巢化與獨居化也使得家庭照顧功能不斷弱化，老年人生存風險不斷增大。［10］

原因三，“政府包辦”、“過度市場化”的養(yǎng)老服務供給難以為繼。一些學者認為，政府之所以選擇自身購買居家養(yǎng)老服務的供給模式，這與中國老年福利服務經歷了“政府包辦”和“過度市場化”兩個歷史階段有著一定的關系。在前一階段，“政府包辦”養(yǎng)老服務使得既有社會養(yǎng)老機構缺乏自我生存、自我發(fā)展的能力，辦得越多，政府背的包袱就越重。同時這種養(yǎng)老供給模式，也使得一些官辦的養(yǎng)老機構在營運中容易滋生“重硬件、輕軟件”、“重投資、輕管理、輕服務”等傾向。［11］而在后一階段的“過度市場化”模式下，民間力量要么不愿涉足這一微利或無利的“大眾化”養(yǎng)老行業(yè)，從而使得社會養(yǎng)老服務的供給無法有效滿足市場的需求;要么因為收費過高，將大量有需求而無購買養(yǎng)老服務能力的弱勢老年人排斥在了這一供給市場之外。［12］

原因四，是政府推進職能轉型和強化社會管理職能的現實需要。萬軍認為，政府購買公共服務是推進服務型政府變革，提高政府公共服務供給水平和公共財政使用效率，促進公民社會形成的關鍵舉措。［13］程偉認為，政府在購買居家養(yǎng)老服務中使用的居家養(yǎng)老服務券體現了政府對困難老人的人性關懷，有利于提高老年人生活質量，解決了下崗職工再就業(yè)問題，有利于發(fā)揮政府、市場、志愿團體、家庭、個人的優(yōu)勢。［14］鄭蘇晉提出，政府購買是公共品市場化提供的重要方式，而非營利性組織在提供服務時具有天然的優(yōu)勢，它能滿足公共需求的多樣性與異質性，是政府有力的公私合作伙伴。［15］張小強認為，政府購買居家養(yǎng)老服務加速了社會化養(yǎng)老體系的建設進程，推動了公共財政投資機制的建立，促進了社會公平和非營利養(yǎng)老服務組織的發(fā)展。［16］

三、政府購買居家養(yǎng)老服務的現狀及存在問題研究

從國內既有研究來看，除了重點介紹政府購買居家養(yǎng)老服務的產生原因外，學術界還重點從基層政府購買居家養(yǎng)老服務的地方性經驗出發(fā)，分析了當前政府購買居家養(yǎng)老服務的現狀、模式以及存在問題。

其一，政府購買居家養(yǎng)老服務現狀的研究。由于政府購買居家養(yǎng)老服務還處于地方性探索階段，目前學界對政府購買居家養(yǎng)老服務現狀的研究，主要圍繞著個案經驗展開探討的相對較多。如謝澤憲、楊團、李慷、陳志華等以上海為案例對政府購買居家問題進行了研究［17－20］，而范煒烽、祁靜等則以南京鼓樓區(qū)為個案，吳玉霞、王詩宗等以寧波市海曙區(qū)為個案，分別研究了城市區(qū)級政府層面所開展的政府購買居家養(yǎng)老服務的實踐。［21－23］此外，還有一些學者試圖從比較、總結個案經驗出發(fā)，探討政府購買服務中的一般性經驗與問題。如嚴浩、秋風、潘力等將一些地方政府購買居家養(yǎng)老服務實踐的經驗總結為以下幾點:基層政府高度重視，出臺相關的政策大力扶持;根據實際，區(qū)分對象，分類補貼;普遍采用政府主導、社會參與、中介組織或服務實體承辦的運作方式推進;內容豐富，方式靈活;專業(yè)培訓，保證質量;評估績效，強化監(jiān)督等。［24］韓俊魁則從基層政府與NGO 組織關系的視角，將目前的NGO 組織參與政府購買公共服務的類型歸納為兩種:競爭性購買和非競爭性購買。其中公開招投標和契約合同是競爭性購買的關鍵要件，而非競爭性購買主要有體制內吸模式以及體制外非正式的按需購買模式。［25］洪艷也將目前政府購買居家養(yǎng)老服務概括為形式性購買和委托性購買兩種模式，并認為作為理想模式的契約化購買模式在我國的實踐中尚未存在。［26］

其二，政府購買居家養(yǎng)老服務的模式研究。目前政府購買居家養(yǎng)老服務的模式可以細分為三種:一是政府主辦，層級聯動。這類模式由基層政府購買社區(qū)下崗失業(yè)的“4050”人員參加的居家養(yǎng)老服務，由街道和社區(qū)負責居家養(yǎng)老服務員的組織管理;二是政府主導，非營利性組織參與居家養(yǎng)老服務的供給。三是政府購買服務，市場化運作模式。［27－28］在對這些模式的評價中，雖然模式一在實踐中占據主導地位，但學術界更趨向于認同模式二和模式三。這實際也從另一個側面表明了，目前中國大陸獨立性、競爭性購買所占比例仍很小，競爭性購買的組織環(huán)境與制度條件還有待進一步優(yōu)化與完善。此外，從目前中國政府購買居家養(yǎng)老服務的對象與服務的內容來看，仍舊主要以城市的獨居、空巢、高齡、貧困、殘疾、孤寡老人等為主要對象，以家政服務(諸如洗衣、拖地、擦窗等)、代辦服務(如代購菜、米、藥品等)等基本生活照料為主要服務內容，而在精神慰藉、心理疏導服務以及休閑娛樂服務等內容上還有待進一步拓展。

其三，政府購買居家養(yǎng)老服務存在的問題研究。亞洲開發(fā)銀行課題組對中國政府購買公共服務研究的終期報告顯示，政府購買服務還缺乏相應的法律制度、財政資金等方面的保障，在購買模式、程序、監(jiān)督等方面有待完善，在政策的配套、部門間的協(xié)調等方面有待提高。［29］王浦劬等學者則認為，當前中國政府在向社會組織購買服務中還存在以下幾個方面的問題:購買行為的“內部化”，社會組織成為政府部門的延伸;購買標準不夠清晰，政府責任較模糊;社會組織缺乏足夠的談判能力，購買成為單向度合作行為;購買程序規(guī)范度較低，合作過程隨意性較大;服務評價和監(jiān)督體系缺失，服務成本難控制;缺乏公眾信任，購買過程形成額外成本等。［30］(PP27－30)

總之，學界有關政府購買居家養(yǎng)老服務存在問題方面的研究成果，普遍認為我國政府目前在購買居家養(yǎng)老服務基本上仍處于零散、自發(fā)探索狀態(tài)，還缺乏宏觀規(guī)劃、財政保障和法律支持，在政府各職能部門間還缺乏有效配合與必要的協(xié)調，未形成合力;政府參與較多，行政色彩較濃;服務內容單一，難以滿足多樣化的需求;助老服務員的年齡偏大、專業(yè)技能較差、待遇偏低等等。

四、國外及港澳臺政府購買居家養(yǎng)老服務的理論及經驗研究

近幾年，學界除了著眼于國內政府購買居家養(yǎng)老服務的產生原因、現狀及存在問題方面的研究外，還就政府購買公共服務這一主題大量引介了國外當下較為流行的新公共服務理論、民營化理論、公共服務中政府與非營利組織關系的理論、治理理論、福利多元主義理論等。這些理論和主張要么在批判舊公共行政理論，借鑒公民權、組織人本主義等理論的基礎上，重新恢復對諸如公共利益、治理過程及擴大民主公民權等理想的信奉，從而主張重塑政府的功能與權威;要么強調在政府公共服務的供給中引入市場機制，注重發(fā)揮企業(yè)或非營利性組織的優(yōu)勢，加強合作。這類研究為我國政府積極推進政府購買公共服務(居家養(yǎng)老服務)的實踐探索提供了必要的理論指導。

隨著相關理論的引介，學界也加大了對國外及港澳臺政府購買居家養(yǎng)老服務經驗的專門介紹和研究，并在此基礎上提出要借鑒國外及港澳臺在政府購買居家養(yǎng)老服務方面的經驗，大力推進中國政府購買公共服務的體系完善與機制建設。亞洲開發(fā)銀行課題組從政府購買的參與主體、流程、方式、監(jiān)管等具體的操作層面，對國外及港澳臺政府購買服務進行了總結，具體表現為:非營利組織是政府購買的重要承接主體;公開競標是最典型的購買方式;政府購買有較為嚴格的操作程序和以結果為導向的監(jiān)管制度;購買類型、資金撥付流程、財政資金支持形式多樣;政府購買中的問題與公共服務的難測度性和非營利組織的運作特性有關等。［29］羅觀翠、王軍芳等則從歷史的視角，探析了香港政府購買服務的歷史發(fā)展及對于內地發(fā)展政府購買居家養(yǎng)老服務的啟示。研究結果表明，香港政府與民間組織是相互合作的關系，而非行政隸屬或上下級關系，民間機構保持著自身的獨立性和專業(yè)性;供給內容由早期的實物救濟逐步深化并走向專業(yè)化服務;政府在購買服務的經費支持方面經歷了從相對隨意到嚴格的制度化和監(jiān)管，再到尋求彈性的探索過程。［31］周彭浩認為，西方公共服務改革的具體措施各異，但都試圖在公共服務領域引入市場機制。［32］

總體而言，學術界趨向于認為，國外及港澳臺地區(qū)政府購買服務的理念與經驗，對于當下中國大陸政府的啟示，主要表現為政府在公共服務供給中應引入競爭機制、積極培育民間組織，與民間組織建立契約關系，承擔財政支持、規(guī)范購買流程、加強服務監(jiān)管、重視服務的專業(yè)化建設等。

五、政府購買居家養(yǎng)老服務的完善路徑研究

王浦劬等認為，政府購買服務的完善需要政府轉變觀念，跨越觀念的誤區(qū);加強相關的制度建設，如促進不同層級政府間的合作，購買費用納入財政預算，健全服務購買法定流程，建立相關參與主體清晰明確的合同契約關系，嚴格評估監(jiān)督;推進社會組織的發(fā)展，培養(yǎng)優(yōu)秀的公民等。［30］(PP27－42)韓俊魁認為，政府購買NGO 的服務應從戰(zhàn)略高度思考政府向NGO 開放資源的重要性和必要性，然后采取區(qū)別對待，分步驟、分層次地穩(wěn)步推進策略，確立分類服務購買以及形式多樣的購買方式，完善合同和績效評估，建立公開透明的購買程序和追懲制等。［25］王名、樂園認為，政府購買服務的完善，需要在公共服務社會化進程中發(fā)揮政府與民間組織雙方的比較優(yōu)勢，建立起政府部門與民間組織間的契約關系;要完善相關法律制度，建立公開的競爭程序機制;要加強對民間組織的信任，保持民間組織在服務購買中的獨立性;同時民間組織也需要加強自身的能力建設。［33］此外，張小強建言，政府要加大社會福利投入，增加購買服務總量，讓更多老人享受到養(yǎng)老福利的優(yōu)惠;服務層次應從扶貧幫困的低層次向社會養(yǎng)老福利制度轉變;加強管理，確保購買服務的質量優(yōu)良和效益最大化等。［16］李本公認為，應加強政府部門間的整合，完善服務過程的監(jiān)控和服務結果的評估管理;［34］(P91)葉妍、倪娜、羅觀翠、唐碧等學者認為，應積極培育為養(yǎng)老服務的中介組織，鼓勵民營資本進入，推進社區(qū)老年服務的民營化、市場化;［35－38］張曉峰認為，應加強對服務組織的績效評估制度建設，以形成正確導向的約束激勵機制;［39］路依婷建議，建立一套科學、客觀、全面的居家養(yǎng)老服務評估指標體系，以正確評估老年人需求，然后根據老年人自身特點為其提供適當的服務;建立起專業(yè)人員與志愿者相給合的服務隊伍等。［40］

這些政策建議表明，學界對政府購買居家養(yǎng)老服務中存在的觀念、信任、制度、經費、組織管理、人才隊伍等多方面因素的制約有著較為清晰的認識，這為完善該項政策實踐提供了有益思考。但需要指出的是，政府購買公共服務是一個系統(tǒng)工程，需要多方主體的共同參與、多項舉措的共同推進。

六、政府購買居家養(yǎng)老服務研究的反思與建議

綜上所述，學術界對政府購買居家養(yǎng)老服務的研究已經起步，并積累了豐富的研究成果，但在研究內容、參與學科、研究視角和研究方法等方面仍舊需要進一步的完善。

其一，從既有研究的內容來看，這些研究對西方概念、理論進行引入、介紹和對中國地方實踐經驗做概覽式描述的較多，而對制約該項制度進一步推進的瓶頸問題，如相關政策支撐體系的構建、政府購買居家養(yǎng)老服務特性、民間養(yǎng)老組織發(fā)展的困境或發(fā)展經驗等相關議題的研究卻很少。一些研究者有意或無意地忽略了中國與西方在政府購買服務過程中的政治制度環(huán)境、社會組織發(fā)育程度、公民意識等方面的差異，忽略了中國人的人情、福利文化等因素對該項制度的影響，從而造成了西方經驗難以轉化為中國實踐的尷尬。在筆者看來，政府購買居家養(yǎng)老服務有別于政府購買的有形產品，也與商業(yè)性的家政服務、機構養(yǎng)老服務有區(qū)別。如果不研究該項服務的特性，就很難找到有針對性的組織與管理方式，也很難提供有效的服務;同樣，在養(yǎng)老服務問題上，中國人對子女、政府和社會的期待，也有別于西方人，如果不從中國老年福利文化的視角去理解各項老年服務政策，也就很難真正理解政策的目標群體在參與制度實踐與運作過程中對該項制度的建構或消解作用。這些議題無疑需要開展專題式的深入調查與研究。

其二，從研究的學科來看，目前有關政府購買居家養(yǎng)老問題的研究主要從公共管理、行政管理等學科視角對政策、制度本身作靜態(tài)介紹與研究的較多，而從社會學、社會工作、心理學等學科對制度參與主體參與過程進行深入探討的相對較少。正是這種學科研究上呈現出的特征，使得已有研究往往只關注政府購買居家養(yǎng)老服務相關政策規(guī)章的制定完備與否，以及政策文本的具體規(guī)定、政策的運行程序等內容，而對于這項政策實踐的制度、機制運行過程中各參與主體的參與動機、行動策略、參與過程中的合作關系、權力關系等關注不夠，這也使我們有意或無意地忽略了制度背后參與主體間的矛盾、沖突、溝通、協(xié)調和合作等復雜的、動態(tài)的參與過程以及各參與主體對制度的積極建構或消解作用。

其三，從研究的對象來看，目前對政府購買居家養(yǎng)老服務的研究，往往更多地關注政府與社會組織這兩個供給主體，而對這一服務的接受者和服務投遞者的研究成果相對較少;對某一主體進行孤立分析與研究的相對較多，而將多個參與主體綜合地進行考察，分析彼此之間的關聯與互動的研究相對較少。這也使得我們難以認清各參與主體間的利益關聯及其行動背后的動因，從而也就難以做到從利益相關主體的復雜互動中發(fā)現問題并尋求解決問題的對策。

其四，從研究的方法來看，目前對政府購買居家養(yǎng)老服務的研究，從相關政策文件作簡單解讀的相對較多，而在科學方法與理論的指導下對參與主體的行動、該項政策運行的效果等進行嚴謹調查研究的相對較少;對某一地方性經驗進行描述的相對較多，而對各地方性經驗、不同的組織運營模式、不同的購買方式等進行比較研究的相對較少。

總之，在中國人口老齡化的進程中，隨著中國空巢老人、失能老人的持續(xù)增長，如何滿足老年人日益增長的服務需求，這將是繼老年人的經濟保障、醫(yī)療保障之后，社會各界共同面臨的又一個重大挑戰(zhàn)。為破解這一難題，學術界需要對政府購買居家養(yǎng)老服務實踐過程中存在的困境與問題給予高度的關注，并通過科學的研究探索破解之策，以便對中國老年照護體系的構建、政府職能的轉變和老年福利服務的提升作出應有的貢獻。

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