關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的幾點(diǎn)思考

白 林

(中共四川省委黨校 四川 成都 610072)

黨的十八大報(bào)告指出:“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑。”農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系黨和國(guó)家發(fā)展的全局性和根本性問(wèn)題，農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，已成為制約發(fā)展增速的重要因素，為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元格局，建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新模式，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，這一過(guò)程中，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵因素。

一、創(chuàng)新戶籍管理制度，消除城鄉(xiāng)身份差距

戶籍制度其實(shí)是一種人口登記制度，但我國(guó)的城鄉(xiāng)戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要標(biāo)志。自1958年頒布《中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例》起，戶籍就成為決定城鄉(xiāng)居民身份、地位和福利的根本標(biāo)準(zhǔn)。特殊的戶籍制度是我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)得以形成并長(zhǎng)期存在的重要制度保障。二元戶籍制度是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的，不可否認(rèn)，它曾對(duì)我國(guó)工業(yè)化起步發(fā)揮過(guò)巨大作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二元戶籍制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)?，F(xiàn)有的戶籍制度把公民人為地分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，嚴(yán)重限制了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和向城市的轉(zhuǎn)移。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要建立全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，農(nóng)民卻因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)戶口”的身份，難以公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。他們進(jìn)城務(wù)工，干著和城市人一樣的工作，但其身份依然是農(nóng)民，收入福利都低城市人一等。這種制度的歧視是造成諸多社會(huì)問(wèn)題的根本原因，也成為我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化的主要原因。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要新型的戶籍制度與之相適應(yīng)。戶籍制度必須通過(guò)改革還其本來(lái)面目，弱化戶籍制度的附加內(nèi)容，使戶籍制度成為一個(gè)單純的人口登記制度，使城鄉(xiāng)居民具有平等的社會(huì)權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該把握兩點(diǎn):(1)實(shí)行統(tǒng)一的戶口，取消城鄉(xiāng)的戶口差別，取消戶籍的區(qū)域歧視，解決“人戶分離”的問(wèn)題。(2)戶籍和社會(huì)待遇脫鉤。只有打破舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，并在城鄉(xiāng)之間采取統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，使包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，才能為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展鋪平道路。

二、統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品投入制度，促進(jìn)公共資源均衡配置

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)決定了公共產(chǎn)品的供給城鄉(xiāng)有別。城市公共產(chǎn)品供給由政府一手包辦，農(nóng)村公共產(chǎn)品則由政府主導(dǎo)、農(nóng)民“埋單”，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后。近年來(lái)隨著政府投入持續(xù)加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)有明顯改善，但城鄉(xiāng)間供給水平仍存在巨大差距。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足。農(nóng)村普遍存在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，主要表現(xiàn)為:農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化失修，抗災(zāi)能力弱;農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低;農(nóng)村交通不便、電網(wǎng)老舊、電價(jià)昂貴;新興、現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展緩慢，農(nóng)村供氣、供熱、供水等建設(shè)幾乎尚未起步……同時(shí)，科、教、文、衛(wèi)等農(nóng)村亟需的公共產(chǎn)品依然匱乏:農(nóng)村基本醫(yī)療條件落后，鄉(xiāng)、村兩級(jí)衛(wèi)生保健網(wǎng)不健全;農(nóng)村教育整體水平低下;大部分農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)技術(shù)支持和推廣應(yīng)用方面資金投入不足，推廣體系不完善，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失調(diào)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，主要是幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，改善生活質(zhì)量，應(yīng)以農(nóng)民需求為主體。但目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是依據(jù)農(nóng)村需要，而是根據(jù)政府指令決定，公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失調(diào)?；鶎诱谡?jī)考核和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，公共產(chǎn)品的供給和農(nóng)民的需求往往不一致:一方面，農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足;另一方面，政府供給層面卻又存在無(wú)效供給過(guò)剩，特別是與政績(jī)掛鉤的非生產(chǎn)性公共物品常常供給過(guò)量，浪費(fèi)嚴(yán)重。

這種供給失衡，主要是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體財(cái)力有限，供給渠道單一造成的。農(nóng)村稅制改革后，國(guó)家和地方政府實(shí)行財(cái)政包干，除大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，地方建設(shè)的任務(wù)交由縣、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)，不再進(jìn)行撥款支持。地方財(cái)力不足導(dǎo)致縮減農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍然沿襲政府單邊主導(dǎo)的格局，導(dǎo)致供需不能平衡。

(二)突破公共產(chǎn)品投入制度，建立公共資源均衡配置體系

十八大報(bào)告提出，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！币s小城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距，必須堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)各地農(nóng)村發(fā)展所處的階段，突破公共產(chǎn)品投入制度，促進(jìn)公共資源均衡配置。

1.建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局。建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化思路下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制應(yīng)該首先解決的問(wèn)題，也是解決今后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的根本措施。目前我國(guó)已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局。

2.明確各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)。提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的基本職能，政府應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村公共產(chǎn)品的最主要提供者，各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方面的職能必須明確。

3.完善公共財(cái)政機(jī)制。財(cái)政支出是保障農(nóng)村公共產(chǎn)品順利落實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)調(diào)整公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，使各級(jí)預(yù)算的支農(nóng)支出增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。同時(shí)，深化財(cái)政管理體制改革，強(qiáng)化省級(jí)政府調(diào)節(jié)地方財(cái)力分配的能力，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣級(jí)財(cái)政的保障水平，推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理制度改革，通過(guò)完善激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化基層政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)力保障。

三、縮小城鄉(xiāng)收入差距是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建立和諧社會(huì)應(yīng)有之義

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)，縮小城鄉(xiāng)收入差距則是這一環(huán)節(jié)的難點(diǎn)和物質(zhì)保障。

(一)城鄉(xiāng)收入水平差距過(guò)大

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)31個(gè)省 (自治區(qū)、直轄市)7.4萬(wàn)戶農(nóng)村居民家庭和6.6萬(wàn)戶城鎮(zhèn)居民家庭的抽樣調(diào)查，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.13:1，2010年該收入比為3.23:1，這也是2008年以來(lái)連續(xù)第3年下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，雖然城鄉(xiāng)居民收入差距這幾年總體在縮小，但是絕對(duì)差距還是相當(dāng)明顯。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，城市化迅速發(fā)展之時(shí)，收入差距也會(huì)不斷擴(kuò)大，社會(huì)矛盾會(huì)變得相當(dāng)復(fù)雜。這個(gè)時(shí)期如果各種關(guān)系處理得當(dāng)，經(jīng)濟(jì)就能順利發(fā)展;否則，便可能會(huì)掉進(jìn)“拉美陷阱”:人均GDP不低，但失業(yè)率居高不下，貧富差距懸殊，社會(huì)動(dòng)蕩不安。我國(guó)是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。國(guó)際勞工組織的數(shù)據(jù)顯示，美、英等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入差距一般是在1.5左右，絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6，只有三個(gè)國(guó)家超過(guò)了2，中國(guó)名列其中。

回顧我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)收入差距變化可以看出，我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距經(jīng)歷了一個(gè)“U”字形發(fā)展路徑。改革開(kāi)放初期，得益于一系列有效措施特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)施，農(nóng)民收入有了較為迅速的增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)收入差距比逐漸縮小，最低時(shí)達(dá)到過(guò)1.86:1。此后，由于各種錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，城鄉(xiāng)收入差距又逐漸拉大，最高時(shí)達(dá)到3.36:1。“這跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的階段有關(guān)系。一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，要經(jīng)歷城鄉(xiāng)收入差距由低水平的均衡到收入擴(kuò)大、再到收入縮小這樣一個(gè)過(guò)程，呈倒‘U’字形。這是一個(gè)規(guī)律，世界上每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都會(huì)出現(xiàn)這樣的狀況?！?/p>

(二)縮小城鄉(xiāng)收入差距的對(duì)策

1.土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不高是農(nóng)民增收難的主要原因。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，有效提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式將土地流轉(zhuǎn)出去，便于土地平整連片，適合農(nóng)業(yè)機(jī)械的大規(guī)模成片開(kāi)發(fā)，既提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，也提高了土地利用率，解決農(nóng)村人地矛盾和耕地拋荒問(wèn)題。而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，可在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得收入，并可繼續(xù)在原土地上從事生產(chǎn)勞動(dòng)或者通過(guò)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商增加收入。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出的只是土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定并得到法律保護(hù)。農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂，參與土地流轉(zhuǎn)的積極性比較高。

2.轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式是粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要依靠人力、物力、財(cái)力等資源要素投入量的單純擴(kuò)張來(lái)求得總量上的增長(zhǎng)。這種增長(zhǎng)方式效率極低而且?guī)?lái)巨大的資源浪費(fèi)，致使農(nóng)產(chǎn)品成本高、質(zhì)量低、品種少，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收。農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式只有逐步向集約型轉(zhuǎn)變，才能突破農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，促進(jìn)農(nóng)民增加收入。集約型增長(zhǎng)方式是在資源投入量適度增加的前提下，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采用先進(jìn)的耕作技術(shù)、灌溉技術(shù)和對(duì)資源的綜合開(kāi)發(fā)利用，達(dá)到節(jié)地、節(jié)水、節(jié)種、節(jié)藥，逐步實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、低耗、高效的目標(biāo)，通過(guò)不斷改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高資源的利用率，降低消耗，最終使農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)和量都得到提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)50—80年代世界農(nóng)業(yè)發(fā)展中，科技對(duì)提高土地生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)為80%，而今后世界農(nóng)產(chǎn)品增加量的83%都將靠科技來(lái)實(shí)現(xiàn)?？萍歼M(jìn)步是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本途徑，是農(nóng)民增加收入的促進(jìn)劑，必須充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的重要性，不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

3.大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)民增收的重要渠道，要依托農(nóng)村優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等，千方百計(jì)引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加收入。加速發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，不斷促進(jìn)農(nóng)民增收，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義和諧社會(huì)是全體公民的和諧社會(huì)，離開(kāi)了某一群體的和諧不是真正的和諧。解決好占人口多數(shù)的農(nóng)民、占地多數(shù)的農(nóng)村、處于弱勢(shì)地位的農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度統(tǒng)領(lǐng)和應(yīng)有之義。

[1]俞德朋.城鄉(xiāng)社會(huì):從隔離走向開(kāi)放——中國(guó)戶籍制度與戶籍研究[M].濟(jì)南:山東人民出版社，2002.

[2]朱榮飛，周定財(cái).農(nóng)村公共物品供給中存在的問(wèn)題與對(duì)策分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2010，(6).

[3]胡雪琴.中國(guó)成世界城鄉(xiāng)收入差距最大國(guó)家之一[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2011，(11).