土地整理與可持續(xù)發(fā)展

張憲梅

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

1 國外土地整理的發(fā)展

土地整理起源于歐洲,最早可以追溯到中世紀。國外土地整理的發(fā)展過程可以大致分為三個階段。第一階段稱為簡單土地整理階段，第二階段稱為特定內(nèi)容的土地整理階段，第三階段稱為綜合土地整理階段。從國外土地整理的發(fā)展過程中,可以看出,由于自然環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的變化,土地整理的內(nèi)容、目標也在進行不斷的調(diào)整和完善,即社會經(jīng)濟發(fā)展到特定階段、對土地利用提出新要求時,根據(jù)有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、計劃和土地利用規(guī)劃,調(diào)整土地關(guān)系,使土地利用方式和結(jié)構(gòu)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

2 我國土地整理的發(fā)展

我國土地整理的正式提出是以1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》為標志,并因此形成符合我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展需求的土地整理概念:即在一定地域范圍內(nèi),按照土地利用計劃和土地利用總體規(guī)劃的要求,采取一定的措施和手段,調(diào)整土地利用和社會經(jīng)濟關(guān)系,改善土地利用結(jié)構(gòu),科學(xué)規(guī)劃,合理布局,綜合開發(fā)利用,提高土地資源的利用率和產(chǎn)出率,增加可利用土地數(shù)量,確保經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大效率的良性循環(huán)。

2.1 我國土地整理取得的成效

我國土地整理概念與國際通行概念沒有差異,但由于我國與國外一些典型國家所處的發(fā)展階段、提出部門的主要職責(zé)不同,因此在具體內(nèi)容和重點上稍有區(qū)別。我國土地整理工作開展來自耕地補償制度建設(shè),是為了完成國土資源管理部門擔(dān)負的耕地保護職責(zé)而設(shè)定的,其基本目標是補充耕地?！吨腥A人民共和國土地管理法》頒布實施后,我國土地整理工作得到了迅猛發(fā)展。

2.1.1 增加了有效耕地面積

20世紀90年代以來,我國開展了對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村的綜合整治;大力開展基本農(nóng)田整理和基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè),以建設(shè)促保護。尤其是“十五”期間,通過土地整理,我國補充耕地,改善了土地利用結(jié)構(gòu),提高了土地集約化程度,促進了土地可持續(xù)利用。

2.1.2 優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)

通過土地開發(fā)整理復(fù)墾,農(nóng)用地、水利設(shè)施用地、道路用地、林網(wǎng)用地和農(nóng)村居民點用地的布局更加合理;通過歸并田塊,調(diào)整土地權(quán)屬,農(nóng)田破碎程度明顯降低,農(nóng)用地結(jié)構(gòu)明顯改觀,土地利用的效率和集約化水平得到提高,耕地利用程度普遍提高了3-10%,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了基礎(chǔ)平臺。

2.1.3 提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

我國約有84%的國家投資土地開發(fā)整理項目和多數(shù)省級投資項目,是以現(xiàn)有耕地,特別是基本農(nóng)田整理為重點,項目區(qū)農(nóng)田普遍成為田塊成方、路渠相連、設(shè)施配套、旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田,在降低生產(chǎn)成本的同時,生產(chǎn)能力得到普遍提高。此外,歸并分割細碎的地塊,又為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件,促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。

2.1.4 促進了農(nóng)田生態(tài)保護和建設(shè)

在國家投資項目中,有近一半的項目是安排在西部和災(zāi)毀地區(qū),有力支持了西部和災(zāi)毀地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和治理。一些地區(qū)結(jié)合小流域治理,將耕地進行“坡改梯”,有效減少了水土流失。我國的土地整理雖然在增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)等方面有了一定成效,但其整理內(nèi)容、整理理念與國外一些典型國家相比還是有一定差距,可持續(xù)土地整理理念、景觀保護與塑造思想、生態(tài)文明建設(shè)與保護意識還沒有在當前的土地整理實踐中得以充分貫徹?？傮w上看,我國有組織的土地整理工作還處于起步階段。

2.2 我國土地整理面臨的挑戰(zhàn)與問題

一方面,土地整理工作面臨著更大的挑戰(zhàn):人口持續(xù)增長,國民經(jīng)濟快速發(fā)展對耕地的需求增加,補充耕地的壓力進一步加大;土地粗放利用的觀念在短期內(nèi)還難以完全扭轉(zhuǎn),引導(dǎo)土地開發(fā)整理向內(nèi)涵挖潛、集約利用轉(zhuǎn)變還需要做出艱苦的努力;易開發(fā)整理的土地后備資源逐步減少,補充耕地的成本提高,難度逐步加大;耕地質(zhì)量仍然較差,部分耕地養(yǎng)分失衡、水土流失及污染嚴重;優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)占用耕地量大,后備資源集中地區(qū)水、熱條件差,補充優(yōu)質(zhì)耕地、保持和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的任務(wù)更加繁重。

工作中也存在一些問題:一些地方還存在著“重開發(fā)、輕整理和復(fù)墾”、“重數(shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)”、“占多補少、占優(yōu)補劣”、“重農(nóng)用地,輕建設(shè)用地”的問題;土地利用規(guī)劃對土地整理活動的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用尚未得到充分發(fā)揮;有些忽視了土地整理中的生態(tài)建設(shè),部分項目盲目的高標準、高投入,不重視規(guī)劃中對景觀和生態(tài)環(huán)境的保護。

3 我國土地整理的發(fā)展方向

發(fā)展需要空間,建設(shè)需要土地,但如何做到理性發(fā)展,如何做到在科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)下,可持續(xù)地科學(xué)發(fā)展卻值得深入思考?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中強調(diào)要把節(jié)約資源作為基本國策,指出要堅持最嚴格的耕地保護制度,搞好土地整理。這為做好新時期的土地整理工作確定了方向。新形勢下我國土地整理的基本目標可以概括為:貫徹科學(xué)發(fā)展觀,落實生態(tài)文明建設(shè)的新要求,開展區(qū)域特色鮮明的可持續(xù)土地整理,保護土地資源,保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1 補充耕地

當前,我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,土地資源供求矛盾和利益沖突凸顯,面臨保護耕地和保障發(fā)展雙重的壓力,圍繞18億畝耕地紅線,按照“造地、造好地”的總體要求,繼續(xù)開展補充耕地,實施國家及區(qū)域補充耕地重大工程。

3.2 保持和提高耕地生產(chǎn)能力

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位毫不動搖,糧食安全必須保證,這是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要求。改革開放以來,我國經(jīng)濟和城市化發(fā)展水平較快,導(dǎo)致耕地面積的銳減和人地矛盾的進一步突出,為保障糧食安全,需要有一定數(shù)量的耕地面積作為保障。

3.3 優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局

城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理是實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、減少建設(shè)占用耕地、實現(xiàn)耕地保護目標的根本出路。通過開展以土地收購儲備為主要形式的城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理,以“空心村”的治理、宅基地整理為主要形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理,以及開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點工作,可以進一步合理高效利用土地,整合城鄉(xiāng)建設(shè)用地,優(yōu)化用地布局,推進土地節(jié)約集約利用,緩解建設(shè)用地供需矛盾,緩解經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護目標的矛盾,促進城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。

3.4 改善和保護景觀與生態(tài)環(huán)境

基于建設(shè)生態(tài)文明的新要求,適度拓展土地整理建設(shè)內(nèi)容,使其發(fā)揮推動和促進人與自然和諧的作用,是黨的十七大對我國土地整理事業(yè)健康發(fā)展提出的新課題、新任務(wù)。要把改善生態(tài)環(huán)境放在突出位置,把是否有利于改善生態(tài)環(huán)境、有利于土地資源可持續(xù)利用作為土地開發(fā)整理的重要標準,充分發(fā)揮土地整理在生態(tài)文明建設(shè)中的重要功能。要正確處理土地整理與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的關(guān)系,在整理過程中注重生態(tài)景觀的保護,并且塑造新的生態(tài)景觀,盡可能消除土地整理工程對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改變。在實踐中應(yīng)積極推動基于生態(tài)文明理念的土地整理理論、方法、技術(shù)研究。

3.5 大力開展基本農(nóng)田建設(shè)

基本農(nóng)田作為耕地的精華,是實現(xiàn)糧食基本自給目標的安全底線,保護基本農(nóng)田是耕地保護的重中之重。堅決落實國務(wù)院提出的基本農(nóng)田保護“總量不減少,用途不改變,質(zhì)量不降低”的要求,做到“以建設(shè)促保護”,將基本農(nóng)田建設(shè)作為“十一五”期間土地整理的重點。根據(jù)我國的國情,借鑒國外土地整理的成功經(jīng)驗,我國土地整理應(yīng)按照可持續(xù)發(fā)展方向,充分吸收“數(shù)量管護、質(zhì)量管護、生態(tài)管護”三者并重的理念,以促進土地資源約束條件下生態(tài)文明建設(shè)及提高土地資源對可持續(xù)發(fā)展的保障能力為根本目標,使社會經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)在土地利態(tài)的合理性、經(jīng)濟的有效性和社會的可承受性等方面實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展,保障經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。