英美大部制改革的基本經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

文/唐亞林 魯迎春

英美大部制改革的基本經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

文/唐亞林 魯迎春

2007年，中共十七大報(bào)告提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制”的目標(biāo)，而后，大部制改革作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效舉措，正式被提上了當(dāng)代中國(guó)行政體制改革的議事日程。2012年，中共十八大報(bào)告在以往實(shí)施大部制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，再次提出了“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”的目標(biāo)，為此，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議專(zhuān)門(mén)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，以期將大部制改革進(jìn)一步推向深入。大部制改革在以英美為主的西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼推行過(guò)，并形成了今天比較固定化的政府職能部門(mén)框架，學(xué)習(xí)其合理經(jīng)驗(yàn)，為正在推進(jìn)中的當(dāng)代中國(guó)大部制改革提供有益借鑒，十分必要。

一、大部制的基本內(nèi)涵

所謂大部制，是指把政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門(mén)管理，其他相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，或者把職能相同及相近的機(jī)構(gòu)歸并成一個(gè)較大的部門(mén)，由其統(tǒng)一行使職權(quán)，以實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)的有機(jī)一致、分工與協(xié)調(diào)的有機(jī)配合之目標(biāo)，從而為構(gòu)建有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府和廉價(jià)政府奠定基礎(chǔ)。

大部制既可以認(rèn)為是政府部門(mén)設(shè)置的一種客觀狀態(tài)，其特點(diǎn)是政府部門(mén)數(shù)量少，各部門(mén)的職責(zé)范圍比較大；也可以認(rèn)為是一個(gè)機(jī)構(gòu)重組和整合的過(guò)程，其標(biāo)志是相關(guān)部門(mén)的合并。這種合并有時(shí)是基于相近的職能或相似的業(yè)務(wù)范圍，有時(shí)是針對(duì)共同的問(wèn)題，通過(guò)合并把原來(lái)是部門(mén)和部門(mén)之間的關(guān)系變?yōu)椴块T(mén)內(nèi)部的關(guān)系。

作為一種普遍的行政實(shí)踐，支撐大部制的最為核心的理論是服務(wù)型政府理論和有限政府理論。服務(wù)型政府理論和有限政府理論相輔相成，共同指向一種由政府承擔(dān)有限的公共服務(wù)職能的治理模式，這既是大部制改革的目標(biāo)，又是大部制得以運(yùn)行的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，大部制承載著普遍的社會(huì)心理期望，即在有限與服務(wù)型政府框架內(nèi)，通過(guò)合理的部門(mén)設(shè)置，打破部門(mén)封鎖和壁壘，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)“職、權(quán)、責(zé)”的協(xié)調(diào)與平衡，防止出現(xiàn)公共職能的虛化、公共權(quán)力的異化與公共責(zé)任的泛化等現(xiàn)象，以最大限度地提升政府行政績(jī)效。

二、英美大部制改革的基本舉措

一般認(rèn)為，大部制起源于英國(guó)，而后被美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、新西蘭、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家普遍采用。英國(guó)和美國(guó)的大部制改革以其先行優(yōu)勢(shì)和系統(tǒng)影響而廣受關(guān)注。

1、英國(guó)希思政府時(shí)期的大部制改革舉措。英國(guó)被普遍認(rèn)為是最早實(shí)行大部制改革的國(guó)家，它在19世紀(jì)50年代就開(kāi)始把一些職能有聯(lián)系的部門(mén)合并成大部，而大規(guī)模、系統(tǒng)化的機(jī)構(gòu)重組發(fā)生在1970年至1974年希思政府時(shí)期所推行的改革中。希思政府強(qiáng)調(diào)政府要“卸載”，即政府退卻，把相關(guān)職責(zé)還給市場(chǎng)和社會(huì)，其改革的核心內(nèi)容包括：（1）系統(tǒng)地審視各部現(xiàn)有的職能，考察其是否屬于中央政府的職能范圍，并審視其是否合理地體現(xiàn)在部門(mén)組織框架中。（2）將住房和地方政府部、公共建筑和工程部、運(yùn)輸部合并成環(huán)境事務(wù)部；（3）將技術(shù)部、貿(mào)易部合并成貿(mào)易和工業(yè)部；（4）將海外開(kāi)發(fā)署并入到外交和聯(lián)邦事務(wù)部；（5）在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立“核心能力部門(mén)”，其任務(wù)包括協(xié)助部長(zhǎng)厘清國(guó)家基本戰(zhàn)略對(duì)其所轄領(lǐng)域的政策意旨；協(xié)助部長(zhǎng)確定政策和管理的優(yōu)先次序和工作重點(diǎn)；建立對(duì)公共政策實(shí)施以政策和項(xiàng)目目標(biāo)明晰化為重點(diǎn)的評(píng)估審查長(zhǎng)效機(jī)制。

2、美國(guó)尼克松政府時(shí)期的大部制改革舉措。美國(guó)的大部制改革最早可以追溯到胡佛政府時(shí)期的一些改革做法，但在尼克松政府時(shí)期所實(shí)施的機(jī)構(gòu)重組，被認(rèn)為是最為系統(tǒng)且影響深遠(yuǎn)的一次大部制改革。此次改革始于1969年，強(qiáng)調(diào)政府要對(duì)其職能進(jìn)行優(yōu)化與重組，賦予社會(huì)組織以適當(dāng)?shù)臋?quán)力，讓社會(huì)組織承擔(dān)起合適的社會(huì)責(zé)任。改革的核心內(nèi)容為：（1）建立跨部門(mén)合作機(jī)制，強(qiáng)化跨部門(mén)合作，消除部門(mén)壁壘。（2）將農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部、商務(wù)部、勞工部、健康-教育-福利部、住房與城市發(fā)展部、交通部和數(shù)個(gè)獨(dú)立局整合成四個(gè)新的部門(mén)：自然資源部、社區(qū)發(fā)展部、人力資源部和經(jīng)濟(jì)事務(wù)部。（3）重組政府采購(gòu)委員會(huì)，簡(jiǎn)化政府采購(gòu)程序，尊重市場(chǎng)規(guī)律。（4）推行項(xiàng)目制管理，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)行的要點(diǎn)不僅僅是控制好財(cái)政支出，同時(shí)還要達(dá)成理想的目標(biāo)。

三、英美大部制改革的成效

1、英國(guó)希思政府時(shí)期大部制改革的成效。希思政府改革方案發(fā)布后，新的環(huán)境部門(mén)和新的貿(mào)工部按照重組的方案很快成立并投入運(yùn)轉(zhuǎn)。作為“核心能力部門(mén)”的具體落實(shí)措施，中心政策評(píng)審小組于 1971年 2月正式成立并承擔(dān)起其核心使命：每年組織兩次大臣或次級(jí)部長(zhǎng)參與的部長(zhǎng)會(huì)議，該會(huì)議不涉及具體領(lǐng)域政策的制定，而是集中于總體戰(zhàn)略的規(guī)劃與發(fā)展，并消除特定政策與總體戰(zhàn)略之間的矛盾和沖突。而制度化的政策和項(xiàng)目分析也取得了較好的績(jī)效：一是培養(yǎng)具有制定跨部門(mén)戰(zhàn)略性政策所需的知識(shí)淵博人才；二是構(gòu)建政策和項(xiàng)目分析的制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制。此外，希思政府改革還取得了另一項(xiàng)重要成果，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)足發(fā)展，標(biāo)志著決策和執(zhí)行的相對(duì)分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)僅執(zhí)行既定的政策并對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)。

2、美國(guó)尼克松政府時(shí)期大部制改革的成效。首先，使美國(guó)行政部門(mén)設(shè)置的根基由“顧客導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向了“目標(biāo)聚焦”。原來(lái)的農(nóng)業(yè)部聚焦于農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)，勞工部聚焦于城市工人，商務(wù)部聚焦于城市商務(wù)和商業(yè)人士，各個(gè)部門(mén)都有非常明確的客戶(hù)關(guān)系鏈。而新部門(mén)的構(gòu)建則是基于全民共有的目標(biāo)，無(wú)論是自然資源、社區(qū)、人力資源，還是經(jīng)濟(jì)事務(wù)都與每一個(gè)人密切關(guān)聯(lián)。相比而言，重組后的部門(mén)因立足于全民共同目標(biāo)，而更能打破行業(yè)隔閡，獲得更為廣泛的支持。其次，促進(jìn)了行政權(quán)力的集中與強(qiáng)化。機(jī)構(gòu)重組后的部長(zhǎng)都被賦予了極大的權(quán)力，部長(zhǎng)可以對(duì)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組、廢止和新設(shè)，并可以調(diào)整機(jī)構(gòu)間的職能分工，這促進(jìn)了行政效率的提高。最后，重構(gòu)了行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在原有的部門(mén)設(shè)置下，行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)明顯的職業(yè)分割特征，部門(mén)重組后的行政關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則是基于全民共同目標(biāo)，因而更具包容性。

四、英美大部制改革對(duì)當(dāng)代中國(guó)的借鑒之處

英國(guó)希思政府時(shí)期和美國(guó)尼克松政府時(shí)期推行的改革舉措都是大部制改革的早期實(shí)踐，對(duì)于正在推行中的當(dāng)代中國(guó)大部制改革不無(wú)可資借鑒之處：

1、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建有限政府是大部制建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)。無(wú)論是希思政府改革強(qiáng)調(diào)的政府“卸載”與“分群”，還是尼克松政府改革所強(qiáng)調(diào)的政府職能“優(yōu)化”與“重組”，都是對(duì)政府職能的系統(tǒng)反思和有限政府精神的體現(xiàn)。政府的能力和資源有限是客觀的事實(shí)，這就決定了政府不可能也不應(yīng)該包攬社會(huì)的一切事務(wù)。推行大部制改革的前提是合理劃分政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，在有限政府的框架內(nèi)，理清政府的職能，并以此來(lái)指導(dǎo)部門(mén)設(shè)置和各部門(mén)的職能分配。

2、構(gòu)建有效的部門(mén)內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制是大部制改革的核心任務(wù)。大部制改革通過(guò)將具有相同或相似功能部門(mén)加以整合，使得原來(lái)屬于部門(mén)和部門(mén)間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T(mén)內(nèi)部的關(guān)系，從直觀上似乎能減輕部門(mén)間協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)，但實(shí)際操作中，大部門(mén)不可能是沒(méi)有邊界的，因而并不能做到將所有的部門(mén)間協(xié)調(diào)都內(nèi)化為部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)，因此大部門(mén)間的協(xié)調(diào)依然存在。同時(shí)，大部門(mén)所整合的部門(mén)在以往的實(shí)踐中通常都業(yè)已形成自己的一些特色文化，這些部門(mén)文化如何在被整合后相互融合，進(jìn)而產(chǎn)生高效的組織凝聚力，是大部制改革面臨的一大挑戰(zhàn)，這實(shí)際上又從一個(gè)角度增加了大部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度。構(gòu)建有效的部門(mén)內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制，是保障大部制有效運(yùn)行的一大核心任務(wù)。

3、強(qiáng)化部門(mén)首長(zhǎng)的協(xié)調(diào)與控制能力是大部制改革的關(guān)鍵。英國(guó)希思政府改革特設(shè)“核心能力部門(mén)”，以協(xié)助部長(zhǎng)厘清國(guó)家基本戰(zhàn)略的政策意旨，并協(xié)助部長(zhǎng)確定政策和管理的優(yōu)先次序和工作重點(diǎn)；美國(guó)尼克松政府在實(shí)施機(jī)構(gòu)重組后，各部部長(zhǎng)都被賦予了極大的權(quán)力，部長(zhǎng)可以對(duì)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組、廢止和新設(shè)。英美在實(shí)施大部制改革時(shí)，從不同角度強(qiáng)化部門(mén)首長(zhǎng)的權(quán)力，著力提升部門(mén)首長(zhǎng)的協(xié)調(diào)和控制能力，非常值得我國(guó)在推進(jìn)大部制改革時(shí)加以借鑒。這是因?yàn)榻?jīng)過(guò)整合后的大部門(mén)，面臨更為復(fù)雜的內(nèi)外協(xié)調(diào)關(guān)系以及更加繁重的工作任務(wù)，這就必然對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的部長(zhǎng)提出極大的挑戰(zhàn)，此時(shí)惟有強(qiáng)化其協(xié)調(diào)與控制能力，才能更好地促成部門(mén)的整體融合和部門(mén)內(nèi)外的有機(jī)協(xié)調(diào)。

（唐亞林，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；魯迎春，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)博士研究生）