普惠金融體系中的小額信貸機制研究

關天翊

（南開大學，天津 300071）

農(nóng)民、中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中起到了非常重要的作用，同時，融資難的問題也越來越突出。小額信貸是金融體系不可分割的部分，不應該被邊緣化，而是應該充分利用農(nóng)民、小生產(chǎn)者等在金融方面的需求，讓金融的普惠性和包容性被人們所了解和利用。我國要實現(xiàn)普惠金融體系的成功建設，就要逐步從小額信貸階段向微型金融發(fā)展階段推進，最終達到宏觀上的體制完善。小額信貸不僅是發(fā)展普惠金融的必經(jīng)階段，也是促進我國金融服務深度廣度的必要手段。本文就我國目前小額信貸發(fā)展情況、構建適應我國國情的小額信貸模式和產(chǎn)品、提高國民的金融意識、打破我國目前制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸等各個方面進行了理論探究。小額信貸發(fā)展有助于更多原本游離于現(xiàn)有金融體制之外的人能夠享受金融服務，并促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，使大規(guī)模弱勢群體得到金融支持，擴大金融市場，實現(xiàn)普惠金融體系完善，最終實現(xiàn)共同富裕。

一、普惠金融體系與小額信貸

（一）普惠金融體系

普惠金融體系（inclusive financial system）最初在聯(lián)合國宣傳“2005小額信貸年”時被率先廣泛運用。其基本含義是：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。目前并不是所有階層的人群都能夠享受到金融體系的服務，聯(lián)合國希望透過發(fā)展小額信貸，可以促進普惠金融體系建立。①國內(nèi)最早引進這個概念的是中國小額信貸發(fā)展網(wǎng)絡。為了開展2005年國際小額信貸年的推廣活動，他們決定利用這個概念進行宣傳。白澄宇提出用“普惠金融體系”作為inclusive financial system 的中文翻譯。2004年11月，中國小額信貸發(fā)展促進網(wǎng)絡的主頁開通，首頁的標題就醒目地寫下了網(wǎng)絡的宗旨：“促進普惠金融體系，全面建設小康社會”。在11月9日召開的網(wǎng)絡成立大會上，再次提出這個概念，并寫進了網(wǎng)絡的倡議書。人民銀行研究局副局長焦謹璞于2006年3月在北京召開的亞洲小額信貸論壇上，正式使用了這一概念。

普惠金融體系首先是一種理念。2006年諾貝爾和平獎得主、孟加拉鄉(xiāng)村銀行總裁尤努斯教授認為，“信貸權是人權”。就是說，金融應該普惠到每一個人，人們享受金融服務的權力是相同的。只有每個人擁有金融服務的機會，才能讓各個階層的人群都有機會參與經(jīng)濟發(fā)展，共同創(chuàng)造財富，才有機會實現(xiàn)社會的共同富裕，建立和諧社會與和諧世界。

其次，為讓每個人獲得金融服務機會，就要對金融體系進行創(chuàng)新，包括制度創(chuàng)新、機構創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新。

再者，由于大企業(yè)和高收入群體已經(jīng)擁有了充分的金融服務，普惠金融建設的主要目的就是為了一直被傳統(tǒng)金融體系所排斥的低端客戶，甚至是貧困群體提供享受金融服務的機會。因此，小額信貸或微型金融是主要解決向貧困、低收入群體和微小企業(yè)普及金融服務以及金融需求問題。為此，就需要為小額信貸和微型金融在法律、監(jiān)管機制及政策方面提供支撐，拓寬空間。同時，要允許小額信貸機構的多樣化發(fā)展，鼓勵傳統(tǒng)金融機構開拓小額信貸業(yè)務。

（二）小額信貸

小額信貸最早出現(xiàn)在二十世紀六、七十年代，由諾貝爾和平獎得主默罕默德·尤努斯（Mohamde Yunus）提出。它是指面向低收入群體提供的，較小額度的，以克服貧困、促進和諧金融為目的的新型信貸服務。我國小額信貸由著名經(jīng)濟學家茅于軾先生和湯敏先生首倡于1993年，并在接下來的發(fā)展中取得了長足的進步。

小額信貸是普惠金融的最普遍表現(xiàn)形式，也是普惠金融體制的核心因素。普惠金融體系，即是將零散的小額信貸機構及對應產(chǎn)品發(fā)展成為整個社會金融的一部分，也就是“微型金融產(chǎn)業(yè)”，進而惠及全民的金融制度。微型金融實質上是小額信貸的推廣和拓展。不僅包含了小額信貸，還囊括了其他正規(guī)、非正規(guī)的金融機構開展的微型金融產(chǎn)品和服務。普惠金融的發(fā)展最早也可以追溯到小額信貸的產(chǎn)生，對于普惠金融的研究，也是從小額信貸到微型金融，再到普惠金融的研究過程。

二十世紀六十年代末，孟加拉國最先拉開了小額信貸的序幕。隨后在印尼和玻利維亞分別出現(xiàn)印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸模式和玻利維亞陽光銀行模式等。發(fā)達國家和發(fā)展中國家紛紛引入普惠制金融思想，如美國的社區(qū)銀行。我國也開始在全國范圍內(nèi)推廣普惠金融建設，并且涌現(xiàn)出一些具有代表性的地方普惠金融樣本。例如我國江西、內(nèi)蒙古等地區(qū)的小額信貸擔保模式，都成為今后國內(nèi)各地區(qū)發(fā)展小額信貸，深化普惠制金融可以借鑒的成功典范。

小額信貸的產(chǎn)生，不僅為低收入群體和微小企業(yè)提供服務，同時也向社會各個階層的群體普及金融理念和理財行為，有助于低收入者擺脫貧困。根據(jù)小額信貸的發(fā)展模式，主要可以分為福利主義和制度主義兩種類型。

二、我國小額信貸的發(fā)展及其制約因素

（一）我國小額信貸的發(fā)展狀況

被譽為我國“小額信貸之父”的著名學者杜曉山依據(jù)小額信貸資金來源、宗旨和組織結構，將小額信貸分為三種類型：第一類是以國際捐贈、軟貸款為資金來源，民間或半民間組織形式為運作機構的小額信貸實驗性項目。第二類是指通過國家財政補貼或政府貼息扶貧貸款為資金來源，政府機構或金融機構為運作機構的政策性小額信貸。第三類是農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行等正規(guī)金融機構，根據(jù)央行再貸款和存款開展的小額信貸業(yè)務。

在2010年的統(tǒng)計中，國內(nèi)新增小額信貸高達1950億元，而主要銀行卻只能滿足15%小型企業(yè)的融資需要，而100萬以下的貸款，更是十分匱乏。而截至2012年底，全國小額信貸公司機構共有6080家，貸款余額為5921億元，同比增長52%。其中，經(jīng)營性貸款余額5539億元，占其各項貸款的98.3%，個人貸款余額3441億元，占各項貸款余額的61%。

圖1 2011年—2012年每季度小額信貸增長情況

由以上的圖表可以看出，我國的小額信貸上升速度較快，發(fā)展也相對穩(wěn)定。從圖1反映情況來看，在2011年-2012年度，每一季度都會有新的小貸機構產(chǎn)生，增長程度穩(wěn)定，增幅平穩(wěn)，貸款余額也上升了近4000億元。

根據(jù)央行發(fā)布的小額信貸發(fā)展情況數(shù)據(jù)（表1）可以看出，內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、河北省、安徽省等多地區(qū)均有較多的小額信貸機構和大量從業(yè)人員?？梢姡☆~信貸不僅解決小企業(yè)融資難的問題，也為社會緩解就業(yè)壓力提供了良好的空間。在農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)增加值的比較圖中可以看出，農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)增加值呈同時上升規(guī)律，農(nóng)業(yè)貸款同時推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的增加。

表1 小額貸款公司分地區(qū)情況統(tǒng)計表

ln Y1=3.4626+0.7036X1

使用Eviews進行回歸分析，將農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)增加值的自然對數(shù)作為自變量和被解釋變量。根據(jù)表2，R2=0.97，擬合度較高。農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加值存在顯著相關性?？梢缘贸?，農(nóng)業(yè)貸款每增加1%，會平均導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加值0.7026%。這說明，農(nóng)業(yè)貸款數(shù)量對于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在著很大影響，從中可以看到增加農(nóng)業(yè)貸款對于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性。

表2 農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)增加值回歸分析

（二）我國小額信貸發(fā)展的制約因素

我國小額信貸，經(jīng)歷了十幾年的研究和發(fā)展，已經(jīng)從最初的政府扶貧貼息發(fā)展到商業(yè)化運作的經(jīng)營模式。然而在小額信貸的發(fā)展過程中，一些隱藏的問題也逐漸暴露出來。

1.政府干擾過度和管理缺位并存。小額信貸在設立之初，就是為了扶植貧困地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)政策性目標，而不是以盈利為目的。我國小額信貸機構一直奉行“只貸不存”的原則，即小額信貸公司不能吸收公眾性的存款，對于開放吸儲的呼聲，一直選擇冷靜處理。而且作為福利性機構，最初的小額信貸多是以國際援助、政府貼息來作為資金來源，很多小貸機構實際上從屬于當?shù)卣藛T也是政府委派。政府過度的干預會導致小額信貸機構運營的商業(yè)化無法實行，經(jīng)營效率低下。小貸機構的經(jīng)營成本高，對于政府扶持的依賴性強，在福利性貸款的框架下，貸款回收率低。

與此同時，在小額信貸試水階段，國家沒有出臺一系列法律框架來維護非政府小額信貸的法律地位，所以，非政府小額信貸公司，本質上講是不吸收公共存款、專營貸款業(yè)務的貸款零售商，然而，小貸公司目前并不算是金融機構，而只是定位于普通的工商企業(yè)。在行業(yè)中處于尷尬的地位。在很長時間里，小額信貸組織在民間借貸和金融機構的夾縫中求生存，競爭壓力大，經(jīng)濟成本高，很難生存。

2.小額信貸的資金來源不足，可持續(xù)性差。根據(jù)相關法規(guī)規(guī)定，小額信貸公司可從不超過兩個銀行業(yè)金融機構融入資金，融入資金余額不得超過資本凈額的50%。但是實際執(zhí)行過程中，小額貸款公司所獲得的貸款平均融資達不到資本金的10%。這也使得小額信貸機構的資金來源明顯不足，成本過高，利潤率低，發(fā)展的可持續(xù)性差。

身為“草根金融”的代表，小額信貸公司的產(chǎn)生和發(fā)展較為迅速。雖然旺盛的金融需求和微小企業(yè)的發(fā)展興盛催熱了小額信貸市場。然而小額信貸公司卻一直因為身份的“尷尬”，而造成難以持續(xù)經(jīng)營的局面。很多小額信貸公司甚至因為沒有周轉資金而導致公司“無款可貸”，資金斷流導致公司業(yè)務停滯。很多小貸公司面臨著，有資金流時候擔心客戶不足，一旦遇到客戶卻又會淪落到無款可待的境地。

在中國人民銀行《關于小額貸款公司試點的指導意見》中，將小額貸款公司規(guī)定為“企業(yè)法人”，只能按一般服務企業(yè)來進行稅收繳納。而在2010年發(fā)布的《財政部、國家稅務總局關于農(nóng)村金融有關稅收政策的通知》中，對于農(nóng)村金融有關稅收政策的優(yōu)惠，普通的小貸公司作為一般性服務企業(yè)，也并不能享受。這樣的小貸公司面對著融資難、高利率、政策不寬松的壓力下，小額信貸公司發(fā)展面臨著很多不便。

2009年出臺的《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中規(guī)定，“代表三分之二以上表決權的股東同意小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行”并且要求“已確定符合條件的銀行業(yè)金融機構擬作為主發(fā)起人”。小額信貸的發(fā)展在這樣的規(guī)定中，期待過渡到村鎮(zhèn)銀行的民間資本熱情驟降。如果小貸公司轉制成為村鎮(zhèn)銀行，等于將話語權轉讓給商業(yè)銀行，也使得很多小貸機構對于未來發(fā)展的規(guī)劃產(chǎn)生疑慮。

3.小額信貸公司的市場信譽有限，評級制度缺失。雖然已經(jīng)在我國發(fā)展了很久，但是對于我國民眾習慣于信賴政府權威、相信國有企業(yè)或是社會福利組織的情況來說，小額信貸機構，尤其是非政府性小額信貸公司并沒有得到公眾的完全性信任。同時，存在很多非法機構利用“小額信貸公司”這個外衣來進行資金借貸。這也使小額信貸公司自身的信譽成為一個嚴重的問題。即便小額信貸公司經(jīng)營正規(guī)，也會遭受到因為公眾不信任而“無名無份”的歧視。

從網(wǎng)絡信息可以看到，有很多關于詢問小額信貸公司是否具有信譽的問題。由圖3可以看出，小額信貸的月度增加量持續(xù)下降，而且貸款余額增速也很不穩(wěn)定。小額信貸的民間需求是很強烈的，但是對于小額信貸公司的不了解，對于其信譽的不放心，都成為小額信貸公司和貸款人之間建立聯(lián)系的障礙。

我國目前有六千多家小額信貸公司，有的省份達到幾百家，對于民營的小額信貸公司來說，稅收壓力大，又沒有一個合理的評級判斷，很容易進入一個惡性循環(huán)。

4.小額信貸公司的內(nèi)部管理制度尚不規(guī)范。如今小額信貸公司遍地開花，發(fā)展過急過快，規(guī)模也過于膨脹，存在著道德風險和經(jīng)營風險的相互累加。小額信貸在國內(nèi)仍然屬于試水階段，而且以民間自營的小貸公司數(shù)量為多。在初起步的時候，小額信貸公司業(yè)務經(jīng)營方面很大程度上都要依靠專業(yè)的管理人才和高效的控制制度。然而很多小貸公司仍然在延續(xù)一種所有權經(jīng)營權合一的傳統(tǒng)家族式的管理方式，沒有真正進行有效專業(yè)化的管理制度。

雖然小額貸款公司被定義為一般性的服務企業(yè)，但是它實際的經(jīng)營模式和業(yè)務領域與一般的工商企業(yè)大相徑庭。因此，它的監(jiān)管模式和經(jīng)營方式都不能按照一般的傳統(tǒng)方式進行。管理者不能專業(yè)地進行貸款管理，沒有大規(guī)模的小貸管理團隊，也會危害小額信貸的可持續(xù)性。

5.小額信貸面臨高度的經(jīng)營風險。小額信貸公司從事的是金融類服務，本質上屬于非銀行類的金融機構。因此，小額信貸公司也屬于高風險行業(yè)。然而很多小貸公司實質上并不具有金融機構的資格，與銀行相比，具有更高的風險。

首先是農(nóng)業(yè)自然及市場風險。由于小額信貸主要針對農(nóng)民放貸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然災害的影響比較大。一旦發(fā)生自然災害，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，就會造成農(nóng)戶對于貸款的拖欠。而且農(nóng)民的小生產(chǎn)性質和公司的大市場性質所產(chǎn)生的矛盾，也會造成小貸公司的風險。其次是小貸放款的操作風險。因為小額信貸操作簡單，手續(xù)簡潔的特點，很容易造成內(nèi)部人員暗箱操作，或者是“尋租”問題。最后還有管理風險，由于管理不善，專業(yè)團隊的匱乏導致小額信貸業(yè)務責任不明確、制度有漏洞的問題。

三、發(fā)展我國小額信貸的政策建議

（一）優(yōu)化小貸外部環(huán)境，完善政策法律

就宏觀層面來看，政府應該從多方面為小額信貸公司創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。為普及小額信貸創(chuàng)造良好的政策支持，解決小額信貸公司“尷尬”身份的問題，將小額信貸機構的金融機構身份“正名”。拓寬小額信貸公司資金來源渠道，幫助小額信貸機構實現(xiàn)財務上可持續(xù)性經(jīng)營。將小貸利率市場化，多方面考察市場需求，而不是被迫給予優(yōu)惠貸款利率。減輕小額信貸的賦稅負擔，在稅收方面進行一定優(yōu)惠。嚴把小額信貸的準入關，對于管理、系統(tǒng)、體制等設定都有詳細且合理的規(guī)劃。明確監(jiān)管主體、監(jiān)管原則、懲處機制，在原有法律法規(guī)基礎上進行改進。將融資、賦稅和小貸機構的信譽度相連接，既能推動小額信貸機構的合法化、信譽提升，又可以帶動小貸公司的經(jīng)營熱情，也可以減輕小額信貸機構高負稅、高成本的生存負擔。

同時，對于小額貸款公司轉制為村鎮(zhèn)銀行的制度方面，可以適當放松，允許其試探性地轉型，而不是做強硬性的規(guī)定。不生搬硬套老模式，而是依據(jù)不同的地區(qū)，設定不同的轉制方式，真正因地制宜，提高小貸公司的質量，也為小貸公司的發(fā)展打下基礎。

（二）拓寬資金來源渠道，關注財務可持續(xù)性

適當放松關于“小額信貸公司可從不超過兩個銀行業(yè)金融機構融入資金，融入資金余額不得超過資本凈額的50%”的規(guī)定，通過政策寬松和政府支持來維系小額信貸產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。將小額信貸的融資余額與小貸公司信譽程度掛鉤，逐步放開“兩個銀行業(yè)金融機構”的限制，制定政策優(yōu)惠，引導商業(yè)銀行為小貸公司提供貸款，同行業(yè)之間拆借?；蛘哂蓢艺咝糟y行提供低利率貸款，專用于小貸機構進行融資。甚至對于信譽較高并且開辦時間較長的小貸公司，允許逐步開放吸儲功能。小額貸款公司在拓寬融資渠道的同時，也要注重成本的節(jié)約。在財務方面，應該注重開源節(jié)流，通過市場，將資金發(fā)展向更深層次更廣范圍。提高資金的利用率和回收率，以此提高小貸公司財務方面的可持續(xù)。在控股方面，民營資本可以保持一定資本比例，并不一定要商業(yè)銀行控股，形成小貸公司融資來源的多樣化，才能更好的服務農(nóng)民和微小企業(yè)。

（三）健全信用評定政策，規(guī)范評價體系

首先要嚴把準入關，在進入小額信貸市場之初就將有問題的小貸公司拒之門外，才能構成后期的金融市場上的良性競爭。提高準入門檻，嚴把質量關，也從根本上讓公眾對于小貸公司的信用放心。

其次，建立和完善信用評判標準，明確評判主體，將信用與小貸公司的發(fā)展直接掛鉤，聯(lián)系到融資以及業(yè)務發(fā)展方面。也可以對小貸公司嚴格遵守法紀、完善自身信譽起到正面激勵效果。同時在法律法規(guī)政策方面，增強對于小貸公司的行為規(guī)范約束，擴大正規(guī)性宣傳。讓民眾接納非政府性小額信貸公司，推動民間資產(chǎn)進行合理投放和分配。

同時，引入競爭機制，通過市場化方式來激勵小額信貸機構良性競爭。引導小額信貸走上市場化、制度化、產(chǎn)業(yè)化的方向。

（四）培養(yǎng)專業(yè)人員，增強內(nèi)部控制

與商業(yè)銀行的經(jīng)營模式不同的是，小貸公司的經(jīng)營對象多是被傳統(tǒng)商業(yè)銀行邊緣化的人群。貸款金額少，但是需求量大，客戶多。因此，對于小額信貸公司來說，尋找客戶是一項十分重要的任務。發(fā)展新產(chǎn)品也是十分具有針對性的要求。為了更加適應小額貸款公司發(fā)展需求，應該吸納技術優(yōu)異、行業(yè)經(jīng)驗豐富、金融觸覺靈敏的專業(yè)性管理人員和業(yè)務人員，尤其是在某一地區(qū)進行過深入探究，長期進行小額貸款的信貸人員，將長期積累的經(jīng)驗傳授下去，培養(yǎng)更多更專業(yè)更熟練的業(yè)務人才，熟悉各地區(qū)不同的環(huán)境情況，因地制宜制定信貸方案和信貸產(chǎn)品，培養(yǎng)有責任心有能力的業(yè)務人員和管理人員，才能夠使小貸公司治理良好、管理完善，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。

在內(nèi)部管理方面，要強化內(nèi)部控制，制定嚴格的獎懲制度。對于每一個工作環(huán)節(jié)工作崗位都要問責，提高工作人員的工作理念和預防風險的能力。規(guī)范公司的規(guī)章制度，從業(yè)務審批、財務管理、產(chǎn)品規(guī)劃等多方面進行約束和控制，獎懲分明。設置崗位的時候要注重相互制約，對于每一份業(yè)務都認真審核，完善人員配置，在業(yè)務流程的每一步都爭取降低風險。

（五）建立償還保障機制，降低小貸違約風險

小額貸款機構主要客戶的特點是貸款金額少、客戶零散且數(shù)量大，這也為最終收回貸款造成了一定的困擾。小貸的客戶多為農(nóng)民，自有財產(chǎn)本來就少，貸款時又因為是為了維持或是拓展生產(chǎn)生活，會導致無力提供抵押的物權。即便有少量諸如房屋、土地承包權、牲畜等可以用來抵押，執(zhí)行沒收抵押物后，會造成農(nóng)民生活更加困窘。這樣不但沒有為農(nóng)民提供貸款而改善生活，反倒因為貸款而使生活更加落魄甚至無法維持，這就背離了小額信貸產(chǎn)生的初衷。因此，可以建立最終償還機制。將貸款人的勞動力作為最終償還保障，允許未來的勞動收入繼續(xù)償還貸款，這樣不但減輕農(nóng)民的還貸壓力，同時也會提高貸款償還率。

同時作為機構的工作人員，對于貸款者的工作能力要進行一定的考察。對于有工作能力的，或是有未來勞動機會的低收入群體實行優(yōu)先放貸。以貸款者的工作能力和信譽同時作為考察范圍，多方面考察貸款者的還款能力。與此同時提高貸款人的素質，小貸機構人員可以多向有需求的農(nóng)戶或微小企業(yè)介紹貸款產(chǎn)品，適當提出貸款優(yōu)惠，為貸款人普及貸款知識。政府也應大力號召，投入資金進行小額信貸的普及教育。

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