草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

楊 軒 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行金橋支行奈倫分理處 010010

蘇 爽 吉林大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 130012

劉岳明 內(nèi)蒙古烏蘭察布市烏拉特前旗團(tuán)委 014400

高璐琰 內(nèi)蒙古烏蘭察布市烏拉特前旗動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所 014400

自治區(qū)現(xiàn)有草原面積為11.249億畝，但長(zhǎng)期以來(lái)，草原嚴(yán)重透支，退化嚴(yán)重，致使傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)維系困難，牧區(qū)和廣大牧民正面臨生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),草原畜牧業(yè)、牧區(qū)和牧民的“三牧”問(wèn)題突出。從2011年起，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視，按照“保生態(tài)、保收入、保供給、保穩(wěn)定”的要求，把落實(shí)國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制作為推進(jìn)內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)發(fā)展、牧民增收、草原增綠的重要舉措。現(xiàn)就烏拉特前旗草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)成效、存在問(wèn)題和對(duì)策探討如下。

1 草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制落實(shí)成效

1.1 草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)迅速有力

自2011年烏拉特前旗在啟動(dòng)實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?年來(lái)，旗委政府嚴(yán)格按照國(guó)家、自治區(qū)的要求，認(rèn)真組織實(shí)施。2011年、2012年該旗草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制實(shí)際發(fā)放各項(xiàng)補(bǔ)貼7337.8萬(wàn)元。其中，禁牧和草畜平衡補(bǔ)貼4832.52萬(wàn)元；牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼416萬(wàn)元；牧民轉(zhuǎn)移安置項(xiàng)目1764萬(wàn)元；草原管護(hù)員12萬(wàn)元；牧草良種補(bǔ)貼313.28萬(wàn)元。共涉及大佘太鎮(zhèn)、小佘太鎮(zhèn)、明安鎮(zhèn)等7個(gè)蘇木鎮(zhèn)39個(gè)嘎查村，1.78萬(wàn)戶、6.39萬(wàn)人。

1.2 草原生態(tài)環(huán)境改善顯著

草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制等草原保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，烏拉特前旗草原生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，成效十分顯著。草原監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，2010年、2011年和2012年植被蓋度、高度、畝產(chǎn)干草量3年平均值分別為28%、20.5cm、25.7kg。2012年與3年平均值相比分別提高了6個(gè)百分點(diǎn)、2.5cm、14kg。具體見(jiàn)表1、表3與圖 1、圖 3。

表1 烏拉特前旗2010年各類型草原生產(chǎn)力指標(biāo)匯總表

圖1 烏拉特前旗2010年各類型草原生產(chǎn)力指標(biāo)匯總圖

表2 烏拉特前旗2011年各類型草原生產(chǎn)力指標(biāo)匯總表

圖2 烏拉特前旗2011年各類型草原生產(chǎn)力指標(biāo)匯總圖

表3 烏拉特前旗2012年各類型草原生產(chǎn)力指標(biāo)匯總表

圖3 烏拉特前旗2012年各類型草原生產(chǎn)力指標(biāo)匯總圖

在草原植被蓋度、高度、畝產(chǎn)干草量增加的同時(shí)，草群結(jié)構(gòu)也由單一型逐步向多樣型轉(zhuǎn)變，增加了檸條、沙蒿、沙打旺、針茅等優(yōu)質(zhì)種類。草原植被恢復(fù)后，水源涵養(yǎng)能力明顯增強(qiáng)，水土流失得到控制。沙塵和大風(fēng)天氣日益減少，年均風(fēng)速由來(lái)原來(lái)5～6 米/秒下降到目前的 3～4 米/秒。

1.3 草原生態(tài)建設(shè)成果得到鞏固

烏拉特前旗草原多屬溫暖干旱、半干旱區(qū)，降水量多在350mm以下，牧草有效生長(zhǎng)期只有5個(gè)月左右，天然草場(chǎng)的產(chǎn)草量 （按干草計(jì)算）僅為100～200㎏/畝。該旗將草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制牧民轉(zhuǎn)移安置項(xiàng)目與旗退牧轉(zhuǎn)移項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，對(duì)生存環(huán)境惡劣及就地扶持成本高且效益差的白彥花鎮(zhèn)點(diǎn)不斯格嘎查實(shí)施了生態(tài)移民。落實(shí)移民資金1764萬(wàn)元，已轉(zhuǎn)移安置牧民441人。通過(guò)生態(tài)移民，圍封禁牧，草畜平衡等措施的實(shí)施，有力地鞏固了草原生態(tài)建設(shè)成果。從該旗農(nóng)牧部門(mén)了解到，從2002年開(kāi)始到現(xiàn)在，該旗天然草原草群結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，優(yōu)良牧草比例有所增加。特別是近兩年來(lái)，草群蓋度達(dá)到20%，暖季生物產(chǎn)量達(dá)到40kg，植被高度提高了30%。

1.4 促進(jìn)了畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)行草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制之前，該旗大部分牲畜群圈舍簡(jiǎn)陋，飼養(yǎng)管理方式粗放，牲畜出欄率低，飼草料大量浪費(fèi)，飼養(yǎng)成本不斷攀升。在草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制實(shí)行后，加大了對(duì)農(nóng)牧民在禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、刈割利用、封灘育草、松土施肥、舍飼圈養(yǎng)、防止病蟲(chóng)鼠害等方面的培訓(xùn)和示范，逐步改變農(nóng)牧民的傳統(tǒng)粗放的飼養(yǎng)管理方式。再加上該旗結(jié)合農(nóng)技推廣和牲畜棚圈建設(shè)及牲畜良種補(bǔ)貼項(xiàng)目，積極推行舍飼圈養(yǎng)的養(yǎng)殖模式,畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行深刻調(diào)整，現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好。

2 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施中存在的問(wèn)題

2.1 草畜平衡推廣難度大

該旗草原類型以荒漠為主，無(wú)論是劃為禁牧還是草畜平衡的草原，總體生產(chǎn)能力都很低，加之牧區(qū)戶均草場(chǎng)面積小、人均牲畜差異較大，按35畝天然草場(chǎng)飼養(yǎng)1個(gè)羊單位的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施草畜平衡，有些地區(qū)連溫飽問(wèn)題也無(wú)法保證。而且劃為禁牧的草原將享受?chē)?guó)家4.74元/畝的補(bǔ)貼，劃為草畜平衡只能享受?chē)?guó)家1.185元/畝的補(bǔ)貼，雖然該旗政府為了與全旗禁牧政策相一致,把禁牧和草畜平衡的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都提高到了4.95元/畝，可是旗政府配套資金一旦無(wú)法到位，農(nóng)牧民實(shí)施草畜平衡將比禁牧付出的代價(jià)更大。相比之下，牧民更愿意接受禁牧而不接受草畜平衡。

2.2 禁牧周期相對(duì)較短

根據(jù)多年的草原保護(hù)和建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，5年的禁牧期對(duì)于該旗這樣的荒漠草原來(lái)說(shuō)時(shí)間太短，即使取得了一定的生態(tài)成效，也禁不起二次利用。同時(shí)對(duì)于農(nóng)牧民來(lái)說(shuō)，由于受舍飼圈養(yǎng)條件的限制，如果實(shí)施禁牧就意味著放棄畜牧業(yè)生產(chǎn)，這與"禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉"的禁牧原則相悖，并且勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)牧民收入下降。所以5年的禁牧周期不僅不利于草原生態(tài)的恢復(fù)，也不利于農(nóng)牧民增收致富。

2.3 各項(xiàng)制度需要進(jìn)一步完善

對(duì)于荒漠草原來(lái)說(shuō)，國(guó)家獎(jiǎng)補(bǔ)資金的多少與牧民實(shí)際禁牧做出的犧牲不相適應(yīng)，特別是人口相對(duì)集中、戶均草場(chǎng)面積小、草原載畜壓力大、急需實(shí)施退牧轉(zhuǎn)移的地區(qū)，獎(jiǎng)補(bǔ)資金額度小，農(nóng)牧民參與的積極性和主動(dòng)性不夠，取得的生態(tài)效果也不明顯。而且在獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放上，沒(méi)有與農(nóng)牧民履行禁牧義務(wù)進(jìn)行有效掛鉤。對(duì)因禁牧考核扣下的補(bǔ)貼資金如何使用沒(méi)有明確具體的操作辦法。

2.4 配套資金、項(xiàng)目沒(méi)跟上

根據(jù)該旗實(shí)際情況，對(duì)全旗568.18萬(wàn)畝的草場(chǎng)統(tǒng)一以禁牧標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋后，共需資金2812.49萬(wàn)元，抵消中央下達(dá)禁牧、草畜平衡2028萬(wàn)元以后，仍需旗財(cái)政補(bǔ)助資金784.1萬(wàn)元；加上管護(hù)人員工資12萬(wàn)元，共需旗財(cái)政配套資金796.1萬(wàn)元。盡管該旗政府已全額配套2011年資金，但由于該旗本級(jí)財(cái)力有限，無(wú)力全部承擔(dān)，無(wú)疑給政策的實(shí)施帶來(lái)變數(shù)。雖然草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制配套實(shí)施了牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼、牧民轉(zhuǎn)移安置項(xiàng)目，但由于補(bǔ)貼力度和規(guī)模沒(méi)有跟上或配套項(xiàng)目不全面等問(wèn)題，導(dǎo)致草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制在項(xiàng)目推進(jìn)上后勁不足。

3 加強(qiáng)草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的對(duì)策

3.1 加大禁牧補(bǔ)貼面積，保障生態(tài)安全

本著“保生態(tài)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的實(shí)施原則，結(jié)合荒漠草原和該旗的實(shí)際情況和農(nóng)牧民群眾的意愿，加大投入力度，進(jìn)一步擴(kuò)大禁牧面積，延長(zhǎng)禁牧期限。與此同時(shí)，要協(xié)調(diào)好林業(yè)、畜牧草原的禁牧職能，充分發(fā)揮草原管護(hù)員的管護(hù)作用，力爭(zhēng)在禁牧工作上形成合力，真正將補(bǔ)貼資金落實(shí)為“禁牧補(bǔ)貼”而非單純的扶貧資金。

3.2 建立政策修復(fù)機(jī)制

草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制從誕生到實(shí)施共經(jīng)歷3個(gè)年頭，對(duì)于這樣一個(gè)系統(tǒng)而又復(fù)雜的新政策，在實(shí)施的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，這就需要建立啟動(dòng)政策修復(fù)機(jī)制，以充實(shí)和完善現(xiàn)有政策。在落實(shí)禁牧和草畜平衡政策過(guò)程中，制定切實(shí)可行的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)工作成績(jī)突出的蘇木鎮(zhèn)和嘎查村給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不履行禁牧政策或者破壞草原的農(nóng)牧戶進(jìn)行懲罰。同時(shí)還要建立責(zé)任追究制度，對(duì)于在禁牧區(qū)放牧，對(duì)牧民獎(jiǎng)補(bǔ)資金落實(shí)不到位的蘇木鎮(zhèn)，要層層追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

3.3 加大配套項(xiàng)目投入力度，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式

草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，除了要認(rèn)真落實(shí)好中央的獎(jiǎng)補(bǔ)政策外，還要切實(shí)研究禁牧和推行草畜平衡后農(nóng)牧民的生存和發(fā)展問(wèn)題。必須著力轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民生產(chǎn)方式，不斷提高舍飼畜牧業(yè)生產(chǎn)水平和效益。

（1）落實(shí)牧草良種補(bǔ)貼項(xiàng)目

盡管?chē)?guó)家投入資金用于牧草良種補(bǔ)貼，但由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)牧民及養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）種植牧草的積極性不高，難以解決草畜矛盾。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加大投入，提高牧草良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民大力實(shí)施人工種草、草地補(bǔ)播改良，建立抗災(zāi)保畜打貯草基地，提高草地生產(chǎn)能力，增加飼草料供給，減輕天然草原載畜負(fù)荷。

（2）推廣舍飼圈養(yǎng)技術(shù)

以落實(shí)牲畜良種補(bǔ)貼項(xiàng)目為依托，以實(shí)施農(nóng)技推廣項(xiàng)目為契機(jī)，整合和捆綁相關(guān)項(xiàng)目和資金，推進(jìn)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展進(jìn)程，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)牧民由“靠天養(yǎng)畜”的傳統(tǒng)方式向科學(xué)養(yǎng)畜、健康養(yǎng)畜的現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。推行舍飼半舍飼養(yǎng)殖方式，減輕天然草原放牧壓力。推廣規(guī)模養(yǎng)殖新技術(shù)，加快牲畜出欄周轉(zhuǎn)，提高科學(xué)養(yǎng)殖水平。

（3）加大牧民轉(zhuǎn)移安置力度

牧民轉(zhuǎn)移安置是系統(tǒng)工程，需要幾年甚至十幾年的努力，才能確保牧民“移得出、穩(wěn)得住、能致富”，而且轉(zhuǎn)移安置牧民也是保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境最有效、最直接、成本最高、難度最大的工程。所以要堅(jiān)持不懈的通過(guò)各種方式引導(dǎo)轉(zhuǎn)移牧民積極主動(dòng)開(kāi)辟屬于自己的致富道路，激發(fā)牧民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、致富熱情。政府要積極落實(shí)一系列鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的扶持政策。建立轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力基本情況數(shù)據(jù)庫(kù)，有針對(duì)性的開(kāi)展轉(zhuǎn)移就業(yè)和培訓(xùn)服務(wù)。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移牧民中有創(chuàng)業(yè)意愿的人員組織創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，對(duì)創(chuàng)業(yè)牧民實(shí)施放寬創(chuàng)業(yè)貸款條件，申請(qǐng)小額貸款給予貼息補(bǔ)助，減免行政事業(yè)收費(fèi)等政策。設(shè)立牧民轉(zhuǎn)移安置專項(xiàng)基金，用于轉(zhuǎn)移牧民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、居住、社會(huì)保障、技能培訓(xùn)等方面補(bǔ)助。在"穩(wěn)得住，能致富"方面，努力形成政府搭橋，牧民主動(dòng)，社會(huì)各界廣泛參與的生動(dòng)局面。

3.4 建立矛盾糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制

從近年來(lái)草原矛盾發(fā)生和發(fā)展情況來(lái)看，只要涉及草原的矛盾糾紛不會(huì)單單的牽扯草原問(wèn)題，而是錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，如果單憑草原監(jiān)理一個(gè)部門(mén)解決這些問(wèn)題，將不利于政策的順利實(shí)施和牧區(qū)的和諧穩(wěn)定。所以在草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組成員框架下，急需建立由旗政府牽頭，信訪、農(nóng)牧、國(guó)土、民政、林業(yè)等部門(mén)參與的草原矛盾協(xié)調(diào)解決機(jī)制，理順農(nóng)牧區(qū)因草原問(wèn)題而引發(fā)的各類矛盾，集中力量解決歷史遺留難題、多種利益糾葛的社會(huì)矛盾，為政策的實(shí)施提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

3.5 做好草原監(jiān)測(cè)與防災(zāi)減災(zāi)工作

及時(shí)掌握草原獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制實(shí)施的成效，應(yīng)用遙感衛(wèi)星技術(shù)，結(jié)合地面抽查數(shù)據(jù)，在禁牧區(qū)域內(nèi)，建立監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)區(qū)域內(nèi)的草原變化情況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)與評(píng)估。禁牧區(qū)每年進(jìn)行一次植被恢復(fù)狀況監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，植被恢復(fù)水平分為未恢復(fù)、初步恢復(fù)、較好恢復(fù)和恢復(fù)四級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。認(rèn)真落實(shí)鼠蟲(chóng)害和有害植物治理，加大防災(zāi)減災(zāi)資金投入，建立健全災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，提高災(zāi)害防范能力。