城鎮(zhèn)化與三農(nóng)問題的解決

王 蔚，郭 沖

(1.山東財經(jīng)大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，山東 濟南250014;2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站，北京100125)

一、引 言

改革開放以來，依靠外貿(mào)與投資拉動，中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。但自全球經(jīng)濟危機爆發(fā)后，外向型經(jīng)濟遇到困難，中國經(jīng)濟發(fā)展的重點由面向國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)。

中國是人口眾多的發(fā)展中大國，將近一半的人口生活在農(nóng)村，無論是市場容量還是未來發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)需市場潛力都十分巨大。而擴大農(nóng)村地區(qū)內(nèi)需市場的必然選擇是積極推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2012年12月中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。在積極推進城鎮(zhèn)化過程中，還要兼顧三農(nóng)問題①2012年中央經(jīng)濟工作會議公報。。中央經(jīng)濟工作會議精神得到社會各界的認同，都逐漸認識到，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需、解決三農(nóng)問題的有效途徑。

二、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的迫切性與城鎮(zhèn)化的巨大潛力

要想給中國經(jīng)濟未來的發(fā)展指明方向，必須對中國的經(jīng)濟形勢進行準確分析和判斷。并對城鎮(zhèn)化的巨大潛力進行準確的衡量和預(yù)測。

(一)中國經(jīng)濟形勢的基本判斷

中國經(jīng)濟處于發(fā)展的轉(zhuǎn)折點上，綜合各方面的觀點，可以形成以下幾點判斷:

1.經(jīng)濟發(fā)展的對外依存度較高，出口受到較大影響

改革開放以來，中國經(jīng)濟保持持續(xù)快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，出口在其中扮演著重要作用，但是2008年金融危機后，外向型經(jīng)濟發(fā)展受阻。從出口方面看(見圖1)，2007年凈出口對中國GDP增長的貢獻率為17.9%，經(jīng)過2008年金融危機后，2009年該貢獻率為-37.4%，兩年的時間下降了55個百分點。2007年出口額較上年增長25.7%，2009年為-16%，從2007到2009年，兩年的時間下降了41個百分點。受歐債危機影響，2012年出口額較上年增長的比率比上一年下降了11個百分點。由此可見，我國經(jīng)濟發(fā)展的對外依存度較高，易受國際環(huán)境變化的沖擊，外貿(mào)出口難度加大。

圖1 1991-2012中國貨物出口總額增長走勢圖

2.經(jīng)濟水平處于工業(yè)化后期，第三產(chǎn)業(yè)大有可為

目前中國已步入工業(yè)化后期，資源和環(huán)境約束趨緊，貧富差距加大。為了實現(xiàn)從工業(yè)大國到工業(yè)強國的轉(zhuǎn)變，必須進行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。隨著制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，勞動生產(chǎn)率繼續(xù)提高，工業(yè)對勞動力的需求減弱，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)成為必然選擇，第三產(chǎn)業(yè)大有可為。

3.中國城鎮(zhèn)化率不斷提高，正處于加速發(fā)展的態(tài)勢

自改革開放以來，城鎮(zhèn)化進程每年以2%的速度增長。城鎮(zhèn)化率的提高可以刺激國內(nèi)需求，帶動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。從圖2可以看到，中國城鎮(zhèn)化率呈逐漸上升的趨勢，在2012年達到了52.57%。

圖2 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化變化走勢圖

(二)城鎮(zhèn)化的巨大潛力

城鎮(zhèn)化建設(shè)對擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長有著極其重要的作用。

1.農(nóng)村市場的容量非常廣大

目前，中國農(nóng)村人口仍有6.7億。積極開發(fā)農(nóng)村市場，刺激中國農(nóng)村人口消費，對整個中國經(jīng)濟具有巨大的拉動作用。如果這些人口自然有序地轉(zhuǎn)化為城市市民，會對整個國民經(jīng)濟帶來巨大的影響。

據(jù)我們測算，按到2020年城鎮(zhèn)化率由2010年的近50%提高到60%、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民人均消費達到目前城鎮(zhèn)居民人均消費水平計算，僅因推進城鎮(zhèn)化建設(shè)直接釋放的居民消費需求就將拉動經(jīng)濟年平均增長近0.5個百分點。另外，據(jù)我們測算，每轉(zhuǎn)移一個人，大概帶動GDP增長10萬元。中國每年轉(zhuǎn)移1000萬人，每年就能帶動GDP增長1萬億元。

2.農(nóng)民收入有巨大的提升空間

2012城市人口人均收入24565元，農(nóng)村人口人均7917元。農(nóng)村人均收入只占城鎮(zhèn)人均收入的32%(約三分之一)。由表1可以看到，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入遠遠高于農(nóng)村居民家庭人均純收入，并且差距不斷拉大。農(nóng)民收入的提升潛力極其巨大。

3.農(nóng)民的生活水平提升空間巨大

長期以來，我國城鄉(xiāng)人口消費倒掛現(xiàn)象嚴重——城鎮(zhèn)人口相對較少，而消費較高;農(nóng)村人口相對較多，但消費較少。目前，除了城鄉(xiāng)居民人均收入差距較大外，城鄉(xiāng)居民消費差距也比較大。2011年，城鎮(zhèn)消費品零售額為農(nóng)村消費品零售額的7倍。若中國農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民擁有同樣的生活水平，中國經(jīng)濟有巨大的增長空間。

表1 城鄉(xiāng)居民家庭人均收入

三、三農(nóng)問題的實質(zhì)及其與城鎮(zhèn)化的關(guān)系

三農(nóng)指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。三農(nóng)問題是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題、農(nóng)村落后問題、農(nóng)民權(quán)利保障與農(nóng)民收入增長問題。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)與三農(nóng)問題的解決同步進行。

(一)三農(nóng)問題的實質(zhì)

三農(nóng)問題雖然密切相關(guān)，但其性質(zhì)截然不同。從國家的角度看，農(nóng)業(yè)問題是產(chǎn)業(yè)問題，是糧食安全問題，是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)問題。無疑，保證十三億人口的糧食與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是農(nóng)業(yè)最根本的任務(wù)。農(nóng)村是與城市相對的一個概念，農(nóng)村問題的實質(zhì)是指農(nóng)村遠遠落后于城市。農(nóng)民，從字義上看，就是指住在農(nóng)村且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，但自從實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策以后，它是指必須生活在農(nóng)村而不允許在城市謀生的人，即使改革開放后，允許農(nóng)民進城打工，這部分人也被稱為農(nóng)民工;而無論是農(nóng)村居民還是農(nóng)民工，均無法享受城市居民的待遇。

1.農(nóng)業(yè)問題

2003年，胡總書記提出解決三農(nóng)問題是全黨工作的重中之重，在十八大報告中這一觀點又被特意強調(diào)。在這重中之重中，農(nóng)業(yè)是重中之重的重中之重。中國是一個有13.4億人口的大國，吃飯問題太重要，為政者不可掉以輕心。輕者失去政權(quán)，重則引起社會動亂，受制于人，甚至亡國。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在2012年舉辦的“中國縣域經(jīng)濟發(fā)展高層論壇”上表示，雖然國家糧食產(chǎn)量九連增，但是糧食供求總量趨緊，而且結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出，如果按一人一年消耗800斤糧食計算，2012年進口糧食養(yǎng)活了1.9億中國人①見人民網(wǎng)財經(jīng)頻道http://finance people.com.cn/n/2013/0130/C1004-20374859.html.。

農(nóng)業(yè)問題在整個三農(nóng)問題中，甚至在國家發(fā)展中都具有極其重要的地位，是制約中國經(jīng)濟乃至社會安全的重要因素。農(nóng)業(yè)的任務(wù)是保證糧食安全及主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。

2.農(nóng)村問題

農(nóng)村是農(nóng)村人(農(nóng)民)居住的地方。農(nóng)村問題的實質(zhì)就是一個農(nóng)村落后問題，這種落后表現(xiàn)在多個方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施落后，二是社會保障落后，三是醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生條件落后，四是環(huán)境差。近十年來，農(nóng)村的面貌有所改善，但是與城市相比，還是有很大差距。

3.農(nóng)民問題

農(nóng)民問題表現(xiàn)為兩個方面:一是到目前為止，農(nóng)民沒有享受到同等的國民待遇(更確切地說，在很多方面農(nóng)民享受的是低國民待遇);二是在收入方面，農(nóng)民及農(nóng)村人口的收入偏低。讓農(nóng)民享受同等的國民待遇，大幅度提高農(nóng)民收入是一項艱巨的歷史任務(wù)。

在中國所有的階層中，純農(nóng)民應(yīng)當是弱勢群體中的弱勢群體。純農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但因居住分散、無利益代言人等原因，實際上毫無力量。如果農(nóng)民的政治權(quán)利得不到保障，經(jīng)濟權(quán)利的獲得往往就是一句空話。

(二)城鎮(zhèn)化與三農(nóng)問題的關(guān)系

十八大以后，城鎮(zhèn)化加速。城鎮(zhèn)化的主要含義是農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)生活。城鎮(zhèn)化可以優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變;可以加速轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，加速農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，增加農(nóng)民收入;可以縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。從長遠看，解決農(nóng)村的問題，不能局限在農(nóng)村，要發(fā)展小城鎮(zhèn);解決農(nóng)業(yè)的問題，需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;解決農(nóng)民致富的問題，離不開一定數(shù)量的農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?？傊擎?zhèn)化為解決三農(nóng)問題提供了一把“鑰匙”。

四、應(yīng)當采取的對策及注意的問題

中國在對待三農(nóng)問題上，過去是以政為本、以經(jīng)為本，現(xiàn)在應(yīng)當轉(zhuǎn)到以人為本上。從以政為本的角度出發(fā)，把農(nóng)民限制在農(nóng)村最好。農(nóng)民的任務(wù)就是生產(chǎn)糧食，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，六十年來，這個大政策從來沒有變過。從以經(jīng)為本出發(fā)，低價征收農(nóng)民土地，通過多種方法轉(zhuǎn)移農(nóng)民的利益就成為一種必然選擇。以人為本就是把農(nóng)民當國民對待，讓其享受國民待遇，這應(yīng)當成為當今執(zhí)政者、政府部門的共識。

(一)政府的對策及注意事項

第一，要有明確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與規(guī)劃，各地要根據(jù)自身的情況出臺切實可行的規(guī)劃。在規(guī)劃中，特別要注意控制土地的浪費，要防止借城鎮(zhèn)化之機剝奪農(nóng)民的土地。還要防止借城鎮(zhèn)化之名亂設(shè)機構(gòu)。

第二，要用政策激勵農(nóng)民離開農(nóng)村。政府必須對農(nóng)民土地的使用權(quán)和住宅進行確權(quán)，對農(nóng)民的利益給予維護。農(nóng)民可以通過處置這部分權(quán)利獲得一定的經(jīng)濟收入。2013年中央一號文件提出五年完成土地使用權(quán)確權(quán)，但是農(nóng)村住宅確權(quán)問題，只停留在理論層面，還沒有進入政策實施層面，應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策。

第三，要用政策保障農(nóng)民在城里住得下。一是要解決進城農(nóng)民的就業(yè);二是要給農(nóng)民提供便宜的住房;三是各種社會保障措施要跟上。

(二)產(chǎn)業(yè)層面的對策及注意事項

中國推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須有經(jīng)濟支撐，要有工業(yè)化或者產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化要建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要積極發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，解決好進城農(nóng)民的就業(yè)問題。

第一，大力發(fā)展個體戶及微小企業(yè)。工商稅務(wù)部門要研究相關(guān)政策，一是降低門檻，二是給予稅收優(yōu)惠;

第二，要大力發(fā)展城鎮(zhèn)銀行，為個體戶及微小企業(yè)提供金融支持;

第三，大力發(fā)展適合城鎮(zhèn)需要的加工業(yè)、服務(wù)業(yè)。提高就業(yè)水平，提高就業(yè)率。

(三)戶籍層面的對策及注意事項

欲使農(nóng)民進入城鎮(zhèn)生活，放開戶籍限制是關(guān)鍵，要允許農(nóng)民有自由遷徙的權(quán)利。戶籍制度改革是農(nóng)村剩余勞動力順利轉(zhuǎn)移并實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必要條件?，F(xiàn)行戶籍制度與上世紀比雖然已經(jīng)放開了許多，但對于農(nóng)村勞動力的自由遷移仍然存在一定阻礙。

中國在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要深化戶籍改革，建立符合中國特色的戶籍制度。積極穩(wěn)妥地推進建立城鄉(xiāng)一體、以居住就業(yè)地戶口登記制度為重點的戶籍制度改革。解決原先依附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)不平等待遇。戶籍改革的近期目標是實現(xiàn)包括縣城(含縣級市、區(qū))在內(nèi)的區(qū)域內(nèi)人口自由遷移，借以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中和城鎮(zhèn)建設(shè);改革的中期目標是放開現(xiàn)有中小城市的戶口管制;改革的遠期目標或最終目標是恢復(fù)公民在全國范圍內(nèi)的遷徙自由。

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