重塑紅十字會:立法與去行政化

文｜《小康》記者 曹偉 實習記者 王婧雅 北京報道

中國紅十字會正面臨前所未有的信任危機，屢屢陷入輿論質疑的漩渦當中。特別是在發(fā)生公眾災害時其公信力會受到更大的損傷。

4月下旬，十二屆全國人大常委會第二次委員長會議通過了全國人大常委會2013年立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃，其中，“修改紅十字會法被列入立法預備項目，視情況在2013年或者以后年度安排審議。”

據(jù)《小康》記者了解，僅近些年就有上百人次的全國人大代表，提出“盡快修改《紅十字會法》”的議案和建議。

然而如何通過立法或修改法律，推進中國紅十字會的體制結構以適應時代要求，包括如何完善紅十字組織的法律地位以及內(nèi)部治理，并加強外界對紅十字組織的監(jiān)督等亦成為近些年公眾議論的焦點。

楊崢/CFP

重塑：確定紅十字會法律地位

作為成立于1904年的中國紅十字會已是“百年老店”。想要讓其重新樹立公信力、讓紅十字事業(yè)邁向成熟并與世界接軌，首要的就是先給現(xiàn)行的紅十字會法“動手術”。

2012年，十一屆全國人大五次會議期間，中國人民大學勞動人事學院院長鄭功成教授就提出議案，建議修改紅十字會法。

“目前紅十字會遭遇到的諸多問題，與現(xiàn)有法律相關規(guī)定的不健全和不完善有關。在社會大環(huán)境已發(fā)生重大變化的情況下，需要及時對已頒布實施近20年的《紅十字會法》進行修訂?！编嵐Τ上颉缎】怠酚浾咧赋?。

對此全國人大常委會教科文衛(wèi)委建議國務院有關部門認真研究代表議案提出的關于“增加紅十字會治理結構規(guī)定，進一步明確紅十字會的法律地位和法定任務，以及完善管理體制”等建議，為修改法律做準備。

從全國人大正式履行法律程序立項到正式頒行，1993年頒布的《紅十字會法》被稱為“我國立法歷時最短的法律”。

中國紅十字會事業(yè)發(fā)展部部長藍軍曾撰文透露，整個立法過程始終在一個專門優(yōu)先“快車道”程序下進行：衛(wèi)生部、國務院、人大等機構都給予了特殊照顧，保證了調研、修改、征求意見和會議審議工作的及時進行，所涉及到的國家二十多個部委和解放軍等方面都給予了很大幫助和支持。當年該法的出臺共歷時一年三個月。

許多專家均認為正是由于立法較為倉促，導致了相關法律條規(guī)較為粗疏，對某些現(xiàn)實問題缺乏具有針對性的規(guī)范。

“（《紅十字會法》）里面的規(guī)定非常不細致，并不是一部完整地規(guī)范紅會行為的法律?！鼻迦A大學公共管理學院非組織研究所副所長賈西津指出，20年前頒布的紅十字會法存在著諸多缺漏，這部法律已經(jīng)到了不得不改的關鍵時刻。

查良千/IC

《紅十字會法》總則第二條規(guī)定“中國紅十字會是中華人民共和國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體?！蓖瑫r第十一條規(guī)定“中國紅十字會總會具有社會團體法人資格?！?/p>

雖然是一個社會組織，但是并不需要在民政部門注冊登記，其面對社會募款又以公募基金的形式出現(xiàn)，既是人民團體性質的慈善組織又是政府機構。這種混亂的雙重身份使得紅十字會在工作和管理中出現(xiàn)很多問題。

與此同時，現(xiàn)行法律對于紅十字總會與分會之間也造成了“割據(jù)”現(xiàn)象，使得總會對于分會的人財物并無監(jiān)督、管理的權力。

“一面旗幟、一部法律、一個標識的紅十字會，卻被分割成眾多獨立的法人機構，一個機構出事，連帶影響著整個紅十字事業(yè)，這種狀況不應當再持續(xù)下去?！编嵐Τ山ㄗh在修訂本法時，明確總會與分會之間的關系，并授予總會一定的職權，以確保中國紅十字事業(yè)的統(tǒng)一性與純潔性，這不僅是解決現(xiàn)有弊端的需要，也符合國際紅十字運動統(tǒng)一性原則的要求。

正是因為目前紅十字會法對于“上下級關系定位”的模糊從而也造成了作為慈善組織的核心——透明問題飽受爭議。

現(xiàn)行法律中并未規(guī)定具體的信息發(fā)布平臺和信息公開制度，這就使得目前紅十字會信息披露的真實性、完整性經(jīng)不住考驗。

全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員、北京大學法學院副院長王錫鋅教授在接受《小康》記者采訪時就表示：“借由‘郭美美’等一系列事件，把平時公眾對于這樣一個機構的一些疑問釋放出來了。（公眾）現(xiàn)在關注的是一個慈善機構，它如何進行更有效、更加透明的這種管理?！?/p>

“與我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀相比，我國的紅十字會法律以及治理結構其實是嚴重不足的，需要重新構建。”翻閱了十多個國家紅十字會法律條文的北京大學教授金錦萍指出，這也為紅十字會的角色發(fā)揮提供法律依據(jù)和保障。

“未來我們將爭取把中國紅十字會作為法定機構，依法辦事，依法履職?！敝袊t十字會常務副會長趙白鴿對于紅十字會法即將修改也發(fā)表了看法，“我們一定努力做與社會主義市場經(jīng)濟體制和國際人道主義原則相適應的人道救助組織?！?/p>

改革：“去行政化”是唯一途徑？

《紅十字會法》作為立法預備項目消息一出，“去行政化”成為公眾的期盼。

按照常規(guī)，此次僅為全國人大常委會立法的“預備項目”，非“正式項目”，《中華人民共和國紅十字會法》何時進入正式修改程序并頒布實施，全國人大法工委并未給出準確的時間表。

在1993年的立法之前，中國紅十字會只是隸屬于衛(wèi)生行政部門，地方紅會是衛(wèi)生部門的一個部門，這種政社不分的情況，使紅十字會無法根據(jù)紅十字運動的基本原則開展工作并存在于社會。

現(xiàn)行《紅十字會法》第五條規(guī)定：“人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監(jiān)督；紅十字會協(xié)助人民政府開展與其職責有關的活動?！?/p>

一方面，紅十字會是從事人道主義工作的社會救助團體，具有公益性；另一方面具有極強的行政色彩，其享有副部級的行政級別，被列為中央財政一級預算單位，是“政府在人道領域的得力助手”，領導層行政級別全部和政府部門一樣，各級層級的負責人都由負責人任免。而其公益性與行政性間所產(chǎn)生的摩擦，也被認為是紅十字會產(chǎn)生嚴重信任危機的根源所在。

由此，“去行政化”成為公眾與專家認為紅十字會在改革中必須要解決的問題。

“改革阻力很大，推進維艱?！痹鴧⑴c紅十字會改革課題研究的中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團就對記者坦言，特別是“去行政化”的體制改革，“要侵犯太多人的既得利益”。

《小康》記者在近段時期多地的采訪中也了解到，特別是地方紅十字會“絕大多數(shù)人員擔心改革，怕失去公務員（含：參照公務員事業(yè)編制）的身份”。

更為特殊的是，中國紅十字會客觀上還具有行政性的特質，計劃經(jīng)濟體制將其內(nèi)化為政府的機構，從中央到省、市、縣，均建有紅十字會機構，其工作人員參照公務員管理，負責人通常從公務員調任并按照公務員體制晉升與監(jiān)督。這些特征，使其與一般的社會組織和行政組織有著多方面的重要區(qū)別。

“中國紅十字會的改革，必然位于社會與行政改革的交匯點上?！北睅煷蠊嫜芯吭涸洪L王振耀就指出，改革既要向著社會化的方向發(fā)展，又要改革既有的行政管理體制。改革既是典型的社會改革，又要同時推進行政改革。這種雙重性改革的內(nèi)涵，使其面臨著相當艱巨的改革任務。

江蘇省某縣級市紅十字會的一位工作人員向記者表示，行政級別的存在勢必造成系統(tǒng)內(nèi)“官僚化”傾向，從而使組織缺乏活力，一些核心業(yè)務如募捐等存在壓力和動力不足問題。

“各地都有紅會，各地紅會的領導人卻不是紅總會任命的。但使用的是同一個品牌，任何一個縣上的紅會出事，紅總會必須去回應，平常你又沒有管理權限，管不了人，又管不了業(yè)務，但出了事責任卻得紅總會來承擔?！惫娼M織壹基金秘書長楊鵬一針見血地指出了紅會面臨的體制尷尬，他給出的改革建議是：“所有紅會系統(tǒng)人員全部下崗，重新招聘。各地的紅會人員由紅總會統(tǒng)一任免，從體制上徹底改變紅會的運行模式?！?/p>

作為全國人大常委會委員的鄭功成也擔心公眾對于紅會從事慈善公益事業(yè)應“去行政化”的呼聲會走向“排斥政府”的另一個極端。

“慈善公益事業(yè)最終應當回歸民間，并主要由社會組織來推進，但不應忘記傳統(tǒng)體制的路徑依賴非一日可以改變?！彼崾?，盡管政府包辦慈善公益事業(yè)是不當?shù)?，“在承認政府可能失靈的同時，還應當承認，市場、社會機制也可能失靈?！?/p>

在王振耀看來，簡單的“去行政化”不足為據(jù)。據(jù)其介紹，即使在發(fā)達國家，紅十字系統(tǒng)與政府之間的聯(lián)系也相當密切。他認為，紅十字會的改革，還是要突出其社會化與開放性兩個特點?！笆拐尘俺蔀橐粋€優(yōu)勢，為社會大眾建立起更有影響力的慈善項目?！?/p>

社會組織服務與政府職能進行良性互動或許是較好的路徑選擇。

例如，美國紅十字會就承擔發(fā)放聯(lián)邦政府救災款的職責。我國一些地方紅十字會也有一些成功的經(jīng)驗，如上海紅十字會多年前就開始舉辦兒童大病醫(yī)療保險項目，北京紅十字會曾經(jīng)引進這一制度。類似的經(jīng)驗可以在全國推廣。

王振耀說：“如果紅十字會和有關的慈善組織聯(lián)合，共同推進諸如大病救助之類的項目，并且要求財政給予一定支持，有什么不好呢？”