社會(huì)組織的震后嬗變

文｜《小康》記者 羅嶼

責(zé)編 張凡 zhangfan_xk@163.com

任正來/XinHua

2010年初春，四川災(zāi)區(qū)某板房區(qū)安置點(diǎn)，由常駐社工站在此開展的“壓力釋放小組”活動(dòng)，僅僅進(jìn)行了三次，便被緊急“叫?！薄２粌H如此，板房區(qū)管委會(huì)工作人員還找到社工，要求其提供所有參加小組活動(dòng)的組員名單。

氣氛驟然緊張的原因在于，管委會(huì)聽說，最近有居民計(jì)劃在當(dāng)?shù)匾粋€(gè)工程竣工的剪彩儀式上，趁著中央領(lǐng)導(dǎo)出席的機(jī)會(huì)，到現(xiàn)場靜坐以表達(dá)不滿。而這些人，很可能參與了“壓力釋放小組”。

不管傳言是否屬實(shí)，居民為何要去靜坐？這其中有怎樣的來龍去脈？

一切，要從房子說起。

住房分配的三次風(fēng)波

2010年春節(jié)，是這一安置點(diǎn)內(nèi)居民在板房區(qū)內(nèi)過的第二個(gè)新年。同時(shí)，他們也得到管委會(huì)通知，即將進(jìn)行永久性安置房第一次搖號(hào)分房，并且該消息先后在報(bào)紙電視上進(jìn)行了通告，預(yù)告了搖號(hào)的日期和方式。

到了預(yù)告的那一天，居民們卻沒有等來分房的現(xiàn)場直播——因?yàn)閾u號(hào)分房這件事根本沒有發(fā)生。

居民們滿心迷茫不知問誰，多日后他們?cè)谠撌泄娦畔⒕W(wǎng)上看到了這樣的公告：為確保安居住房搖號(hào)分配工作穩(wěn)妥有序開展……我市將于近期集中時(shí)間對(duì)簽訂置換安居住房協(xié)議書的毀損住戶房信息進(jìn)行再次核對(duì)，并對(duì)已鎖定的安居住房房源進(jìn)行檢查驗(yàn)收。為此，決定將原定于2010年1月中旬開展的第一批次安居住房搖號(hào)分配時(shí)間適當(dāng)延后，具體時(shí)間將通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視、短信平臺(tái)等方式另行通知?！?/p>

2010年3月，板房區(qū)的公告欄內(nèi)貼出了新的搖號(hào)分房現(xiàn)場直播預(yù)告，然而和上一次結(jié)果一樣，居民們?cè)陔娨暻鞍椎纫粓觥?月，關(guān)于分房的第三次通告再次貼到板房區(qū)公告欄，結(jié)果一如之前。

第一次分房“流產(chǎn)”，就已讓居民心存疑惑，而一再推遲分房讓板房區(qū)內(nèi)傳言四起。居民不僅討論房子，對(duì)基層政府工作人員在重建階段的工作作風(fēng)以及救災(zāi)物品和資金的分配去向也產(chǎn)生了質(zhì)疑。

“壓力釋放小組”就是在這個(gè)時(shí)候，由社工站推動(dòng)促成的。社工們?cè)诩以L中捕捉到了居民們的情緒波動(dòng)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開展一些活動(dòng)讓居民之間、居民與政府工作人員之間相互澄清和交流信息。另外，社工還希望通過小組活動(dòng)收集一些居民對(duì)于搖號(hào)分房相關(guān)事宜的意見，經(jīng)分析匯總向管委會(huì)反饋。

通過和管委會(huì)溝通，“壓力釋放小組”最終獲準(zhǔn)。而社工也借此聽到了居民們最真實(shí)的想法，整理后形成“十條意見”，經(jīng)管委會(huì)向上級(jí)部門提交。

任全軍/CFP

若沒有靜坐的傳言，“壓力釋放小組”或許會(huì)一直進(jìn)行下去。然而，在被“叫停”后，社工婉言拒絕了管委會(huì)要求，并沒有提供小組名單，他們開始深入走訪各戶居民了解事情原委，并與管委會(huì)徹談多次。

在社工的努力推動(dòng)下，幾日后，該板房區(qū)的內(nèi)部報(bào)紙上出現(xiàn)了關(guān)于政府對(duì)居民“十條意見”的回應(yīng)，政府還解釋了其他一些政策及實(shí)施情況，澄清了某些傳言。居民們的情緒稍被安撫，還有人說，要將當(dāng)日的報(bào)紙“留作紀(jì)念”。

集會(huì)風(fēng)波似已解決，但僅有書面回應(yīng)，居民心里并不篤定。

或是看到之前社工所發(fā)揮的作用，管委會(huì)再次找到社工站，希望其能幫助政府召開一次板房區(qū)全體居民交流會(huì)。社工站欣然同意，但提出自己只是協(xié)辦者，鼓勵(lì)管委會(huì)與居民積極交流，建議由管委會(huì)邀請(qǐng)居民。而社工主要負(fù)責(zé)后勤準(zhǔn)備，以及必要時(shí)候的補(bǔ)充溝通。

于是，會(huì)議當(dāng)天管委會(huì)用板房區(qū)的廣播就這次交流會(huì)向居民進(jìn)行了播報(bào)和宣傳，這讓居民有些驚異，他們并未想到管委會(huì)愿意與他們直面住房問題。整個(gè)交流非常圓滿。這讓居民踏下心，覺得管委會(huì)和自己站在一起。而管委會(huì)主任也在會(huì)后感慨：和居民溝通并不是那么難。

最終，板房區(qū)居民在2010年5月等來了兩次分房搖號(hào)，2943戶受災(zāi)居民根據(jù)搖號(hào)結(jié)果分到了首批住房。

關(guān)于住房分配所引發(fā)的這個(gè)故事，社會(huì)組織以及社工在其間起到了重要作用。在北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授王曦影看來，對(duì)于社會(huì)組織而言，協(xié)調(diào)干部群眾沖突時(shí)，最重要的也許不是幫助居民宣泄情感，而是當(dāng)他們有政治訴求，和政府不一致甚至有矛盾沖突的時(shí)候，社工可以充當(dāng)潤滑劑的作用。“一方面對(duì)民眾進(jìn)行心理撫慰，弱化干群矛盾；另一方面對(duì)政府進(jìn)行政策倡導(dǎo)，力求推進(jìn)有助于群眾的政策的制定和執(zhí)行?！?/p>

由住房引發(fā)風(fēng)波，在災(zāi)后重建的過程中并非個(gè)例，而社會(huì)組織在其間的潤滑作用亦不可小覷。

漢旺鎮(zhèn)某社區(qū)，因異址重建宅基地選址，曾引發(fā)了居民之間、居民與社區(qū)干部之間的沖突。漢旺鎮(zhèn)社工站深入走訪，了解到問題的緣由在于，居民都希望把自家的房屋建到好的地段。基于此，在社工站的推動(dòng)下召開了“住房重建選址協(xié)調(diào)會(huì)”，居委會(huì)與居民、居民之間形成了一個(gè)交流平臺(tái)。大家共同探討選址的方式、如何保證地段較差的居民也能得到較好的福利等，并最終達(dá)成一致性意見。

49萬個(gè)

據(jù)民政部不完全統(tǒng)計(jì)，有超過1000名的社工先后服務(wù)于汶川地震區(qū)。2008年后，社會(huì)組織的活動(dòng)和發(fā)育陡然升溫，截止到2012年底，全國社會(huì)組織數(shù)量已超過49萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體26.7萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位22萬個(gè)，基金會(huì)2963個(gè)。

農(nóng)房重建與生計(jì)發(fā)展

有人說，2008年是中國“公益元年”。

當(dāng)年6月8日，國務(wù)院頒布《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，提出了“自力更生、國家支持、社會(huì)幫扶”的方針和“政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合”的原則，指出：“國家鼓勵(lì)居民、法人和其他組織積極參與地震災(zāi)后重建工作”。

另外，《防震減災(zāi)法》（修訂）中也將“地震災(zāi)后恢復(fù)重建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與和市場運(yùn)作相結(jié)合”作為恢復(fù)重建原則寫入了國家法律，進(jìn)一步從政策制度層面明確了政府、企業(yè)與社會(huì)力量災(zāi)后重建中的角色定位，為社會(huì)力量參與災(zāi)后重建提供了基礎(chǔ)的法律依據(jù)。

現(xiàn)實(shí)中，汶川地震后，社會(huì)組織在救災(zāi)及災(zāi)后重建中，的確爆發(fā)出驚人力量。

住房重建，是社會(huì)組織在災(zāi)區(qū)重要的工作領(lǐng)域，除作為多方溝通的潤滑劑外，很多社會(huì)組織也為農(nóng)房重建提供技術(shù)支持與資金資助。

香港福幼基金會(huì)便是其中之一。在綿陽市江油舊縣村，該基金會(huì)為了幫助農(nóng)民降低建房成本，找到了一項(xiàng)由蘭州大學(xué)和湖南大學(xué)共同研究的建房建材專利技術(shù)。傳統(tǒng)房子是一層磚、一層水泥，而此專利采用一種新磚，只需一個(gè)個(gè)往上擺而不用砌，任何一個(gè)婦女一天都可以完成30平米左右的工作量。推算下來，蓋一棟房原來需要兩個(gè)月，使用這種新技術(shù)則只需要半個(gè)月。節(jié)省了水泥砂漿，節(jié)省了工事與人力，原本造價(jià)800多元一平方米的房屋，使用新技術(shù)，每平米可減少100多元。

另外，在給予農(nóng)戶住房重建資金時(shí)，香港福幼基金會(huì)采取的是將資金折合為等價(jià)的建筑材料發(fā)放農(nóng)戶，以防止農(nóng)戶將重建資金挪作他用。

與香港福幼基金會(huì)不同，中國扶貧基金會(huì)在協(xié)助居民住房重建時(shí)，卻選擇不直接給居民提供材料。

中國扶貧基金會(huì)所開展項(xiàng)目的綿竹民樂村，面臨的居民較多，500多戶，在基金會(huì)看來每戶需要都不相同，直接提供建材很可能眾口難調(diào)。另外，鑒于基金會(huì)并沒有給居民在建房上提供太大額度的資助，他們希望能夠和政府的資金配套。當(dāng)然，為了防止建房資金被有些居民挪作他用，基金會(huì)沒有選擇直接給大量的現(xiàn)金，而是根據(jù)進(jìn)度給與補(bǔ)貼資金，這樣也可以對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行控制。

除了資金支持，中國扶貧基金會(huì)也給民樂村的住房重建提供了技術(shù)支持。

在項(xiàng)目開始之初，基金會(huì)就完成了村落的整體規(guī)劃，希望把原來的散居變成相對(duì)集中的居住方式。同時(shí)基金會(huì)邀請(qǐng)了一些專業(yè)人士對(duì)原來的建筑結(jié)構(gòu)、建筑風(fēng)格、居住習(xí)慣進(jìn)行了調(diào)查，做了關(guān)于重建房屋外觀與結(jié)構(gòu)上的新設(shè)計(jì)，并給居民提供幾種可供選擇的戶型方案。

真正建設(shè)開始，基金會(huì)推動(dòng)成立了“農(nóng)戶建房互助合作委員會(huì)”，請(qǐng)來很多施工單位，由各個(gè)施工單位介紹自己的資質(zhì)、實(shí)力、價(jià)格、服務(wù)范圍等，讓居民自己來選定。在這一過程中，基金會(huì)會(huì)提供給居民一些建議，如招標(biāo)的流程怎么操作等。

之后，基金會(huì)會(huì)給居民提供簽訂合同的培訓(xùn)，如混凝土標(biāo)號(hào)、鋼筋型號(hào)、紅磚尺度都不能在合同字面上標(biāo)注馬虎。另外，基金會(huì)還會(huì)邀請(qǐng)政府建委及有關(guān)專業(yè)部門經(jīng)常在施工過程中檢查，并找來美國一個(gè)名為“震后造家”的機(jī)構(gòu)給農(nóng)戶培訓(xùn)。

鑒于民樂村沒有任何企業(yè)、廠礦，只有最傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖，為了幫助當(dāng)?shù)孛癖娫诎簿雍笠不謴?fù)家庭生計(jì)，基金會(huì)協(xié)助民樂村成立了種養(yǎng)專業(yè)合作社?；饡?huì)的思路是：農(nóng)村災(zāi)后重建不是原有村莊的簡單恢復(fù)，而是新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇。新農(nóng)村不僅是指老房子變成新房子，更應(yīng)包括生產(chǎn)方式和生活方式的進(jìn)步。

在北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長張強(qiáng)看來，中國扶貧基金會(huì)在民樂村的項(xiàng)目探索，涵蓋了社會(huì)組織參與災(zāi)后重建時(shí)的兩大領(lǐng)域：住房重建、生計(jì)發(fā)展。另外幾個(gè)領(lǐng)域?yàn)椋横t(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、心靈重建、教育發(fā)展、文化保全等。

社會(huì)組織自身“生計(jì)發(fā)展”

2013年5月，距離汶川地震已有五年。五年時(shí)間，有的社會(huì)組織在災(zāi)區(qū)慢慢生根，有的卻漸漸退出。不可否認(rèn)，資金短缺是造成其發(fā)展困境的一個(gè)原因。

根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)財(cái)務(wù)窘境時(shí)，很多社會(huì)組織會(huì)調(diào)整發(fā)展策略，越來越多地采取制度框架內(nèi)允許的營利行為賺取收入，最終實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)?；诖?，張強(qiáng)博士強(qiáng)調(diào)了“社會(huì)企業(yè)”的概念。在他看來，與傳統(tǒng)的非營利組織不同，社會(huì)企業(yè)開展商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，一定程度采用營利企業(yè)的管理模式，通過賺取利潤完成其社會(huì)使命，強(qiáng)調(diào)平衡社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的雙重可持續(xù)性發(fā)展；而與追求單一經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的營利企業(yè)不同，社會(huì)企業(yè)又不以營利為最終目的。

“如果嚴(yán)格按照社會(huì)企業(yè)的定義來考察，我國目前是否存在以及在多大規(guī)模上存在社會(huì)企業(yè)還有待研究?！钡珡垙?qiáng)表示，天津鶴童，這個(gè)由民間發(fā)起、投資、運(yùn)作，以老年服務(wù)為主的組織，一直作為中國社會(huì)企業(yè)發(fā)展模式的典型個(gè)案，受到許多研究者關(guān)注。

在“5·12”地震發(fā)生后，根據(jù)四川省民政廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，災(zāi)區(qū)約有三千名各類傷殘老年人急需照顧，這也是推動(dòng)“紅十字鶴童綿竹市紫巖護(hù)理中心”成立的原因。與依靠社會(huì)捐助或政府資助獲取運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的社會(huì)組織不同，鶴童開展持續(xù)的市場化經(jīng)營活動(dòng)，通過提供有償服務(wù)的方式獲取組織的主要收入來源，從而保障組織的資源自主性。

就像張強(qiáng)在“紅十字鶴童綿竹市紫巖護(hù)理中心”走訪時(shí)，中心員工所介紹的：現(xiàn)在住在中心的14個(gè)人里有11位是完全沒有經(jīng)濟(jì)支付能力的，他們大多是政府送來，孤老占多數(shù)……孤老由政府提供低保費(fèi)，但中心還是要采取可持續(xù)的社會(huì)企業(yè)模式。所以中心主動(dòng)到社區(qū)走訪，發(fā)宣傳單，到社會(huì)上給老人介紹鶴童這種新的養(yǎng)老院模式，爭取更多有支付能力的老人入住。

或許，鶴童的社會(huì)企業(yè)發(fā)展模式，不僅為災(zāi)后重建過程中當(dāng)?shù)毓吕瞎職執(zhí)峁┝丝沙掷m(xù)的專業(yè)服務(wù)，同時(shí)也為其他社會(huì)組織更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，提供了某種借鑒。

汶川實(shí)踐的行動(dòng)啟示

在張強(qiáng)的調(diào)查中，他發(fā)現(xiàn)，不同于國外，在中國的NGO最重視的并非是顧客或資助方，而是政府。“這可能與中國特殊的政治環(huán)境以及災(zāi)后重建的特殊背景有關(guān)。”

汶川地震后，綿竹遵道鎮(zhèn)曾活躍著一支名為“遵道志愿者協(xié)調(diào)辦公室”的社會(huì)組織，由來自各處的企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人志愿者共同組建。從性質(zhì)而言，“志愿者協(xié)調(diào)辦公室”是政府、企業(yè)和志愿者組織的結(jié)合體，辦公室隸屬于政府系列，同時(shí)具有相對(duì)獨(dú)立性。

成立之后，“志愿者協(xié)調(diào)辦公室”開展了有序、有效的災(zāi)后志愿服務(wù)，得到政府和民間的雙重褒揚(yáng)。

中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所譚深、羅琳、沈紅，曾在《民間公益組織和志愿者在汶川的進(jìn)退持守》一文中，專門記述了“志愿者協(xié)調(diào)辦公室”之后的“轉(zhuǎn)制”。

2008年9月，由鎮(zhèn)政府發(fā)文，成立遵道鎮(zhèn)社會(huì)資源協(xié)調(diào)小組，由鎮(zhèn)委書記擔(dān)任組長?！爸驹刚邊f(xié)調(diào)辦公室”向“社會(huì)資源協(xié)調(diào)辦公室”的轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)地位和目標(biāo)，辦公室的主要功能也發(fā)生了轉(zhuǎn)化，變?yōu)閭?cè)重于政府的代理機(jī)構(gòu)。

而這種轉(zhuǎn)變，在2009年1月明確地顯現(xiàn)出來：當(dāng)時(shí)，新成立的“社會(huì)資源協(xié)調(diào)辦公室”組織了一次對(duì)鎮(zhèn)政府、本地居民和志愿者的調(diào)查，以制訂新一年的計(jì)劃。調(diào)查反映出政府對(duì)志愿者介入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)的謹(jǐn)慎，再次提出“志愿者不要給政府添亂”；對(duì)志愿者的希望則是“給政府提供一些產(chǎn)業(yè)扶持思路及資源”，做一些“招商引資”的工作——這顯然已超出社會(huì)組織的工作范圍。

各種催化之下，2009年5月，多家網(wǎng)站上出現(xiàn)了一份《各方志愿者退出遵道社會(huì)資源協(xié)調(diào)辦公室工作前的報(bào)告及相關(guān)工作總結(jié)》，昭示了“遵道模式”的最終結(jié)束。

“遵道模式”的悄然退場，自然有其內(nèi)部種種原因，但同時(shí)它也是社會(huì)組織與政府、企業(yè)互動(dòng)中興衰成敗的典型。對(duì)社會(huì)組織而言，與政府、企業(yè)可否形成良好互動(dòng)，某種程度決定著其發(fā)展的空間。

今年3月，國務(wù)院宣布將放開四類社會(huì)組織的登記，今后成立這些組織，可直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。有人評(píng)價(jià)，這是有重大意義的改革新突破，而放開登記的同時(shí)，社會(huì)組織本身也當(dāng)自強(qiáng)。

而災(zāi)后社會(huì)工作在汶川的實(shí)踐、社會(huì)組織在汶川的嬗變，或已提供了某種啟示：社會(huì)組織要建立政府、企業(yè)及社會(huì)等多元參與的治理視角；要增強(qiáng)自主籌款能力；要完善財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，建立健全內(nèi)部控制；要健全團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)員工培訓(xùn)及穩(wěn)定性……這些，都將給中國社會(huì)組織的發(fā)展提供借鑒。