貧困地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的困境與出路—以甘肅省定西市為例

張 亮，肖玉珍

（1.中共定西市委黨校，甘肅定西743000；2.定西師范高等專科學(xué)校，甘肅定西743000）

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為保障全體社會成員生存和發(fā)展需求所提供的公共服務(wù)［1］。對于基本公共服務(wù)范圍的界定，目前學(xué)術(shù)界尚存在不同看法，爭議主要集中在基本公共服務(wù)中是否包含資本性項目。各方觀點雖彼此不同，但總體上并沒有實質(zhì)性的分歧，基礎(chǔ)性、普惠性和非歧視性是基本公共服務(wù)的重要特征。因地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差異性，基本公共服務(wù)范圍的確定并不是絕對的，必須結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際進行界定。對于定西市而言，現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)應(yīng)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障四個方面。

基本公共服務(wù)均等化是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，以政府為責(zé)任主體，以公共資源合理配置為支撐，向全體社會成員提供結(jié)果大致均等的公共服務(wù)［2］。具體包括兩個方面：一是結(jié)果均等，指每個社會成員所享有的基本公共服務(wù)從質(zhì)量到數(shù)量大致均等；二是機會均等，指每個社會成員享有基本公共服務(wù)權(quán)利的均等。應(yīng)當(dāng)明確的是基本公共服務(wù)均等化不是平均化［3］，而是把公共服務(wù)的差距控制在可接受的范圍之內(nèi)。

二、定西市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的現(xiàn)狀

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

首先，定西市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃制定與實施模式仍舊難以擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，“就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的道路交通、飲水設(shè)施、通信網(wǎng)絡(luò)仍處于相對分割狀態(tài)。其次，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給總量失衡，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施人均擁有量遠低于城市。以安全飲水設(shè)施為例，2010年全市還有123.13萬農(nóng)村人口需解決飲用水污染和嚴(yán)重缺水問題，占農(nóng)村總?cè)丝诘?6.5%。再次，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，特別是交通、電力、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施總量小、水平低，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的承載力較弱。比如：全市119個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中，有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有等級公路，有64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有柏油路，分別占總鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的15%和54%；多數(shù)自然村進村道路以沙石路面為主，水泥和柏油路面僅占28.4%。

（二）義務(wù)教育

一是農(nóng)村人口文化素質(zhì)相對低下。全市共有農(nóng)村人口約265萬人，其中小學(xué)及小學(xué)以下文化程度的人群占51%，而這一比例在城鎮(zhèn)人口中僅為16%；初中文化程度的占31.9%，低于全國28.6個百分點，低于西部平均水平16.4個百分點?？梢钥闯觯ㄎ靼l(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的任務(wù)仍然十分艱巨。二是農(nóng)村教育資源無法得到有效配置。隨著定西市城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口加速向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村學(xué)生數(shù)量逐年減少，使得學(xué)生宿舍、教室空置，很多教學(xué)設(shè)施形同虛設(shè)，造成教育資源的浪費。加之農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量提高緩慢，導(dǎo)致大量擇校生涌入城市，城市教育設(shè)施已不堪重負。三是農(nóng)村留守兒童受教育問題較為突出。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市共有0—15歲留守兒童27.9萬人，占該年齡段兒童總數(shù)的30.6%，其中接受九年義務(wù)教育的留守兒童22.3萬人，在校率僅為79.9%。

（三）醫(yī)療衛(wèi)生

定西市城鎮(zhèn)基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生資源整體上處于不斷增加的趨勢，主要表現(xiàn)在衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)平穩(wěn)增加，衛(wèi)生病床數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)基本穩(wěn)定。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)功能仍然較弱。以定西市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展情況為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)該是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就診首選。然而，事實情況并非如此。由于資金匱乏，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)不合理，醫(yī)療設(shè)備短缺，人員技術(shù)水平不高，不能滿足農(nóng)民群眾的基本醫(yī)療服務(wù)和保健需求。據(jù)統(tǒng)計，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院現(xiàn)有職工2297人，其中獲得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格487人，執(zhí)業(yè)助理資格484人；大專以上學(xué)歷1158人，僅占50.4%，中專979人，占42.6%。尤其是農(nóng)村衛(wèi)生人員知識老化、知識更新困難等問題嚴(yán)重制約著農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

（四）社會保障

從總體看，定西市城市范圍內(nèi)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系日臻完善。與之相比較，農(nóng)村社會保障功能較弱。其一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險尚處于試點階段，受政策宣傳、制度設(shè)計等影響，覆蓋面窄、保障水平有限。其二，農(nóng)村最低生活保障尚未實現(xiàn)應(yīng)保盡保，一部分困難群眾仍然難以享受國家低保政策。2010年全市農(nóng)村低保覆蓋面僅為19.3%，保障人數(shù)51.35萬人，占農(nóng)村貧困人口總數(shù)的54.7%。同時，還存在低水平的溫飽掩蓋了絕對貧困實際狀況的問題。其三，新型農(nóng)村合作醫(yī)療目前覆蓋面雖然已經(jīng)很廣，2010年定西市新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達到了91.3%，但是由于繳費低、保額低，對農(nóng)民的醫(yī)療保障力有限，部分群眾仍然出現(xiàn)因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。

三、定西市實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化所面臨的困境

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低

定西市所轄七個縣（區(qū)）均為國家級貧困縣，貧困人口眾多，如何穩(wěn)定解決溫飽，繼而向全面小康邁進仍然是定西目前所面臨的首要任務(wù)。2010年定西市人均GDP僅為全國平均水平的五分之一，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入相當(dāng)于全國平均水平的二分之一；年收入低于2300元的貧困人口236.67萬人，貧困面88.6%，高出全國79.1、全省60.4個百分點。經(jīng)濟發(fā)展是決定公共服務(wù)供給的一個重要因素，定西經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平較低，束縛了政府所提供的基本公共服務(wù)水平。

（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)明顯

近五年，定西城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴大。2010年全市城鎮(zhèn)人均可支配收入10790元，農(nóng)民人均純收入2702元，城鄉(xiāng)收入差距比為4:1，實際收入差距8088元，比2005年擴大了1.82倍。按現(xiàn)價計算，農(nóng)民人均純收入僅達到1996年城鎮(zhèn)居民可支配收入的水平，落后城鎮(zhèn)14年。定西市城鄉(xiāng)差距不僅僅體現(xiàn)在收入上，更體現(xiàn)在基本公共服務(wù)方面。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)出明顯的二元特征，偏向于城市的公共服務(wù)供給政策導(dǎo)致社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施等隱性公共產(chǎn)品都存在著嚴(yán)重的不均等現(xiàn)象，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距日益擴大。

（三）地方財政難以支撐農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展

根據(jù)公共財政理論，農(nóng)村的公共服務(wù)主要由政府免費提供，市場機制發(fā)揮一定的輔助作用［4］。當(dāng)前的主要問題在于中央與地方的事權(quán)未能與財權(quán)很好地匹配，不能充分調(diào)動各級政府的積極性。在現(xiàn)行的財政政策體制下，面對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給，地方政府承擔(dān)了主要責(zé)任，財政支出壓力較大。而定西市后續(xù)財源匱乏，財政自給率低，財政困難的局面難以在短期內(nèi)有所改觀。2010年，定西市大口徑財政收入13.59億元，財政自給率僅為8%。這使得定西市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的增加在一定程度上只能是較低水平的改善，很難真正建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的長效機制，農(nóng)村居民也難以享受相應(yīng)的基本公共服務(wù)。

四、定西市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

（一）大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

要縮小城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)差距，提高政府公共服務(wù)供給能力，培植財源、發(fā)展經(jīng)濟是其根本。為此，定西市必須從資源特點和自身優(yōu)勢出發(fā)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大地方財源，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供財力保證。近年來，定西市馬鈴薯、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，馬鈴薯種植面積穩(wěn)定300萬畝以上，鮮薯產(chǎn)量在450—500萬噸，中藥材在全國市場上所占份額達到20%［5］，已經(jīng)成為全國三大馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)之一，也是西北最大的中藥材集散地。圍繞打造“中國薯都”和“中國藥都”的目標(biāo)，定西市不斷優(yōu)化特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快良種繁育、精深加工和市場建設(shè)，提高開發(fā)水平，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2010年，全市特色農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值64.3億元，農(nóng)民人均從馬鈴薯、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)中獲得純收入達1834元，占農(nóng)民人均純收入的67.88%；工業(yè)增加值和稅收約20%來自特色農(nóng)產(chǎn)品加工?？梢哉f，馬鈴薯、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)不僅僅是定西市農(nóng)民增收、地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，也是促進定西市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有效推動力。

（二）拓寬農(nóng)村公共服務(wù)供給渠道

政府作為公共服務(wù)供給的主體，并不排斥公共服務(wù)提供主體與方式的多元化［6］。定西市農(nóng)村人口眾多，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給水平很低，供給任務(wù)十分艱巨，要建立起適應(yīng)農(nóng)民需求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的公共服務(wù)供給體系，單純地依靠地方財政投入是不夠的。因此，要充分發(fā)揮市場和社會力量，形成以政府供給為主，企業(yè)、私人及其他民間力量廣泛參與的供給機制。同時，通過引入市場競爭方式，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的多元化，形成多元競爭局面，構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，強化公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的競爭性，提高公共服務(wù)的運作效率和專業(yè)化水平。

（三）逐步消除城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差別

不斷做大城鎮(zhèn)，進一步加快城鎮(zhèn)化進程，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)連接城市和農(nóng)村的橋梁作用，不僅是加快定西發(fā)展的必然要求，也是縮小城鄉(xiāng)差別、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要動力。定西在加速推進城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)打破城鄉(xiāng)分割格局，縮小基本公共服務(wù)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的對接。要進一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，搞好中心鎮(zhèn)、中心村規(guī)劃布局，引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集。同時，把更多的農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系范圍之內(nèi)，促進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，享受與城市居民大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。

（四）加快發(fā)展以民生為重點的農(nóng)村基本公共服務(wù)

一是加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。要統(tǒng)籌考慮城市和農(nóng)村的需要，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃對接，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，優(yōu)化城鄉(xiāng)道路交通、供電供水、環(huán)境治理等設(shè)施的合理配置，形成城鄉(xiāng)一體的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系。二是全面提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。進一步加強義務(wù)教育硬件建設(shè)，建立起與義務(wù)教育階段相配套的寄宿制學(xué)校，使留守兒童在家庭教育缺失的情況下，得到應(yīng)有的教育、管理與關(guān)愛。繼續(xù)加大對農(nóng)村中等職業(yè)教育的扶持力度，實現(xiàn)義務(wù)教育完全覆蓋各類中等職業(yè)教育［7］。三是加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。大力推進和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)和疫病預(yù)防控制體系建設(shè)。整合衛(wèi)生資源，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共服務(wù)水平，健全其預(yù)防保健服務(wù)功能，鼓勵城市醫(yī)療機構(gòu)和人員以多種形式到農(nóng)村服務(wù)。

（五）建立真正反映農(nóng)民需求的公共服務(wù)供求利益表達機制

如何根據(jù)實際情況，掌握農(nóng)民的真實需求是有效提供基本公共服務(wù)的關(guān)鍵。而現(xiàn)行的公共服務(wù)供給決策機制通常是“自上而下”的方式，即通過行政命令來推動公共產(chǎn)品的供給。這種決策機制容易導(dǎo)致農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求與政府供給間的偏差，甚至是結(jié)構(gòu)上的嚴(yán)重失調(diào)。因此，要加快完善農(nóng)村基層民主制度，形成農(nóng)民從知情到參與，再到監(jiān)督的完整權(quán)利鏈條。一是對村級公益事業(yè)建設(shè)推行“一事一議”的民主議事制度，使農(nóng)民的意見得到充分表達；二是培育各種民間協(xié)會組織，通過集體的形式將農(nóng)民對公共服務(wù)的需求偏好整合起來；三是充分發(fā)揮村民代表大會、鄉(xiāng)人民代表大會的作用，以投票形式形成公共產(chǎn)品的供給決策［8］。在此基礎(chǔ)上，廣泛推行項目公示制，將基層公共服務(wù)的投入方向、規(guī)模等公之于眾，真正實現(xiàn)公共服務(wù)供給的內(nèi)容由農(nóng)民來決定，供給的效能由農(nóng)民來評判。

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