民意調(diào)查與政府績效評價探析

◇楊志偉

黨的十八大報告指出：“堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量?！边@充分體現(xiàn)了中央將民意納入政府管理和績效評價的決心，是人民當(dāng)家作主的表現(xiàn)，也是轉(zhuǎn)變政府職能和運行機(jī)制，提升政府管理能力和水平，提高政府效能的有效途徑。近年來，各種民意調(diào)查興起，通過民意調(diào)查，引導(dǎo)公眾參與政府績效評價，推動公共管理工作，正日益受到各級政府部門的認(rèn)同和重視。

一、民意參與政府績效的政治背景

政府改革的目標(biāo)是提高政府績效，而績效評價則被認(rèn)為是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。傳統(tǒng)的政府績效評價主要是一種自上而下的、內(nèi)部的評價，容易導(dǎo)致少數(shù)官員只唯上、不唯下，結(jié)果是上級滿意而群眾不滿意；容易導(dǎo)致少數(shù)官員片面追求少數(shù)被考評的指標(biāo)，不注重可持續(xù)發(fā)展與民生問題；容易導(dǎo)致官員弄虛作假，出現(xiàn)統(tǒng)計水分。正因為如此，這種傳統(tǒng)的政府績效評價方式受到了公眾的質(zhì)疑。黨的十六大以后，政府績效評價的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始突出“以人為本”，關(guān)注政府的服務(wù)質(zhì)量評價，在政府績效評價探索過程中積極引入民意調(diào)查，民意導(dǎo)向漸漸成為政府績效評價實踐的趨勢。

二、政府績效評價實踐中的民意調(diào)查運用

政府績效評價是指由政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期和長遠(yuǎn)的影響和效果進(jìn)行的分析、比較、評價和測量，具體可以分政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會績效等。我國將民意調(diào)查納入政府績效評價中時間不長，但其運用已相當(dāng)廣泛。從我國當(dāng)前在政府績效評價領(lǐng)域所開展的民意調(diào)查實踐來看，主要有以下幾方面：

（一）綜合性的民意調(diào)查。這種調(diào)查提供公民對地方政府的服務(wù)和地方生活質(zhì)量的評價信息，用于對所在政府的綜合評價。

（二）政策方面的民意調(diào)查。提供居民對政府政策的態(tài)度、評價和偏好的信息，也包括政策的知曉程度和影響，用于評價政府政策執(zhí)行的成效。

（三）行為方面的民意調(diào)查。這類調(diào)查收集有關(guān)居民的行為數(shù)據(jù)，用以測評某些政府公共服務(wù)的有效度。

（四）需求方面的民意調(diào)查。通過調(diào)查有關(guān)地方居民或居民中亞群體的公共服務(wù)需求狀況，用于評價政府所提供的公共服務(wù)的合理性和有效性。

（五）消費者民意調(diào)查。調(diào)查有關(guān)政府服務(wù)的使用者對有關(guān)政府工作人員、過程和結(jié)果的感受，用于評價政府部門工作的效能。例如行風(fēng)評議中，政府服務(wù)的使用者對政府工作人員的態(tài)度、形象、辦事效率、辦事結(jié)果等方面的評價等等?？梢哉f，民意調(diào)查在政府績效評價中涉及的調(diào)查內(nèi)容幾乎覆蓋一切與政府有關(guān)的事務(wù)。

在具體的民意調(diào)查方式上，目前一般由績效評價機(jī)構(gòu)根據(jù)所參與群眾的特點以及評價內(nèi)容的需要來選擇。主要有座談會、網(wǎng)上評議、街頭現(xiàn)場評議、問卷調(diào)查（包括電話調(diào)查、郵寄調(diào)查等）、深度訪問等。需要指出，從近幾年的民意調(diào)查實踐來看，CATI（計算機(jī)輔助電話調(diào)查系統(tǒng)）調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查方式正在日益受到重視。

在民意調(diào)查機(jī)構(gòu)方面，由于當(dāng)前政府績效評價的民意調(diào)查工作基本上處在地方政府自發(fā)狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的制度作保障，民意調(diào)查的實施機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多樣性。主要包括：①自身績效評價的政府部門；②綜合的管理部門，如人大、紀(jì)委、組織部、行風(fēng)辦、考核辦等；③統(tǒng)計系統(tǒng)的社情民意調(diào)查機(jī)構(gòu)；④社會或市場調(diào)查公司。同國外的民意調(diào)查實踐相比，我國目前績效評價中，具有公信力的NGO（非政府組織）實施的民意調(diào)查明顯偏少。

三、目前民意調(diào)查實踐中需要重視的幾個問題

民意調(diào)查在政府績效評價中的應(yīng)用涉及的政策性強，敏感性高，只有確保民意調(diào)查的科學(xué)性和操作的規(guī)范性，才能保證調(diào)查結(jié)果的科學(xué)性和可信性。盡管目前民意調(diào)查在政府績效評價領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛，但由于民意調(diào)查在政府績效評價實踐中應(yīng)用時間不長，有些政府績效評價部門對民意調(diào)查的專業(yè)性認(rèn)識不足，對民意調(diào)查工作實施缺乏系統(tǒng)性研究，在操作中存在有待改進(jìn)的方面。具體來說：

（一）在調(diào)查的樣本方面，注重樣本的數(shù)量，忽視樣本的科學(xué)性。在政府績效民意調(diào)查實踐中，很多地方政府比較重視評價活動的宣傳效果，采用街頭設(shè)點、登報評議、網(wǎng)上調(diào)查、設(shè)意見箱等方式來組織開展類似“萬人評”的活動。應(yīng)該說，通過這種廣泛的發(fā)動和宣傳，樣本的數(shù)量可以達(dá)到一定規(guī)模，同時讓很多希望發(fā)表意見的積極分子有了參與的機(jī)會，充分體現(xiàn)了民主參與。但就民意調(diào)查的科學(xué)性而言，樣本如何獲得以及通過什么樣的方式收集意見，都會影響到評價的效果。從社會調(diào)查的系統(tǒng)性上來說，采用具有明確規(guī)則的隨機(jī)抽樣法，讓每一個評價對象都有發(fā)言機(jī)會，才能得到真正有代表性的民意。而在調(diào)查的樣本量設(shè)計上，也需要針對所考評部門的數(shù)量，以及不同的部門所覆蓋的服務(wù)對象的類型來確定樣本數(shù)量、樣本結(jié)構(gòu)，并要充分考慮到統(tǒng)計學(xué)意義，包括樣本量的置信區(qū)間，以及樣本誤差等因素。不重視樣本的科學(xué)性，評價結(jié)果的客觀性和調(diào)查質(zhì)量是無法保證的。

（二）讓公眾評價所有政府部門的績效。有的地方政府在民意調(diào)查的實踐中，被評價的部門都非常多，既有面向居民服務(wù)的公用事業(yè)部門，也有很多黨委部門，還有一些經(jīng)濟(jì)管理部門，缺乏一定的針對性，導(dǎo)致評價結(jié)果缺乏實用性。

（三）指標(biāo)體系設(shè)計不科學(xué)，專業(yè)指標(biāo)和指標(biāo)數(shù)量過多，指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)。隨著行政體制改革的深入，政府績效評價工作已引起重視，專家學(xué)者也提出了很多政府評價的指標(biāo)體系，各級政府部門也對指標(biāo)體系進(jìn)行很多探索。但就當(dāng)前績效評價工作中民意調(diào)查的指標(biāo)而言，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，簡單的僅僅是評測總體滿意度，復(fù)雜的則讓公眾難于理解和回答，甚至有的指標(biāo)只從完成政治任務(wù)出發(fā)，與被評價部門的職能無關(guān)。實際上，在群眾評價政府的工作中，用什么樣的指標(biāo)來進(jìn)行評價是獲得客觀評價的關(guān)鍵。調(diào)查指標(biāo)的設(shè)計不能站在政府部門的角度，而應(yīng)站在政府部門服務(wù)對象的角度來考慮，同時指標(biāo)還要考慮當(dāng)前政府的工作重點和各個不同類別部門的差異。在指標(biāo)體系的設(shè)計上，從評價者的角度考慮，指標(biāo)不能太復(fù)雜，數(shù)量也不應(yīng)太多，不然很難取得評價對象的配合。同時指標(biāo)設(shè)計還應(yīng)該考慮到調(diào)查方式的差別，比如入戶調(diào)查的指標(biāo)數(shù)量可以比電話調(diào)查多些。一般來說，民意調(diào)查中比較適中的評價指標(biāo)體系應(yīng)在10～25個指標(biāo)之內(nèi)。

（四）在民意測評不同政府部門中過于強調(diào)排行榜的作用。只要是評價，必然會有最終的表現(xiàn)排行榜，在一定程度上是激勵各個部門去努力改善工作。但由于不同類別部門之間差異較大，因此排行榜的作用不能過分夸大。

（五）將民意調(diào)查的結(jié)果完全等同于政府部門績效。根據(jù)民意調(diào)查的結(jié)果直接確定政府績效，似乎簡單而且直接，但公眾意見只是評價不可或缺的一個視角，政府的績效還需要綜合考慮不同部門的投入產(chǎn)出的比例關(guān)系，比如很多部門還有硬性的指標(biāo)，還有很多部門涉及到多個服務(wù)對象包括內(nèi)部服務(wù)對象的協(xié)調(diào)等，同時政府內(nèi)部還有平時的績效考核，這些績效都是政府總體績效的組成部分，單純將公眾評價作為全部的考核依據(jù)缺乏科學(xué)性。所以，民意調(diào)查的數(shù)據(jù)只能占據(jù)一定的比重，這樣得出來的績效既兼顧了公眾意見，同時也將其日常的工作表現(xiàn)和行為綜合考慮在內(nèi)。

（六）評價結(jié)果只限于內(nèi)部使用。一些地方開始評價的時候都知道，評價結(jié)果出來后卻沒有了蹤影，評價的結(jié)果只有少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)知道。這樣就很難讓部門去主動發(fā)現(xiàn)自己的問題，而只是簡單應(yīng)付評價。另一方面，公眾參與評價后，也想知道結(jié)果，如果看不到結(jié)果，就會影響到積極性。因此，要使公眾參與真正發(fā)揮作用，在評價之后，要采用適當(dāng)?shù)男问焦荚u價的結(jié)果，讓公眾感覺到參與的價值和意義。

四、建議

針對我國正處在經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展時期，各級政府應(yīng)抓住全面落實科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的有利時機(jī)，全面推進(jìn)績效評價工作，完善民意調(diào)查工作。

（一）加強績效評價民意調(diào)查的制度建設(shè)。由于政府績效評價民意調(diào)查工作在我國還沒有成熟，基本上處在地方政府自發(fā)狀態(tài)，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，也沒有在政府系統(tǒng)全面推行，需要政府出臺指導(dǎo)性文件，在民意調(diào)查的范圍、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、結(jié)果的發(fā)布與應(yīng)用等方面給予明確，通過制度來保證公眾評價政府工作有序有效地推進(jìn)。

（二）建立科學(xué)的政府績效評價民意調(diào)查體系。要使政府績效評價民意調(diào)查工作形成長效機(jī)制，必須建立科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)完整、功能配套、操作易行的調(diào)查體系，提高民意調(diào)查操作的規(guī)范性和增強調(diào)查結(jié)果的公信力。該體系既要關(guān)注政府績效的總體部署，又要選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)查模式，體現(xiàn)分部門、分項目、分層次、分地區(qū)特點。它應(yīng)包括調(diào)查指標(biāo)體系、調(diào)查方式體系、調(diào)查程序體系、調(diào)查組織體系、調(diào)查制度體系等。

（三）發(fā)揮非政府民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的作用。政府績效評價民意調(diào)查是一項專業(yè)性強、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作。為了保證評價機(jī)構(gòu)獨立工作，免受被評價的政府機(jī)關(guān)干擾，保證評價結(jié)果真實可信，有必要逐步形成相關(guān)的獨立評價機(jī)構(gòu)。在我國，目前民意調(diào)查機(jī)構(gòu)大多屬于 “官辦”，以設(shè)在政府統(tǒng)計部門的居多，這與現(xiàn)在的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)主要是為政府決策提供咨詢的職能有關(guān)。所以，從民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨立性、中立性方面考慮，在政府民意調(diào)查機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)該鼓勵和培育更多的民間民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，而政府的責(zé)任是對這些調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查活動進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。在健康的軌道上多向發(fā)展的民意調(diào)查，不僅是對政府民意調(diào)查的有益補充和輔助，也是提升政治民主水平的必然趨勢和要求。

（四）培育公民文化，提高公民政治參與能力。政府績效民意調(diào)查的受訪者是公民，不同的評價者所具有的經(jīng)驗、直覺、所學(xué)的知識和所接受的訓(xùn)練不同，對同一項目的評價結(jié)果差異很大。所以公民的素質(zhì)，特別是參與意識和參與能力，會影響到民意調(diào)查結(jié)果的客觀公正性。參與意識的高低決定了群眾參與的積極性，也必然影響到群眾對評價活動的重視程度，群眾不重視就難免敷衍了事，或是自己亂填問卷，或是出于從眾心理盲目選擇。參與能力除了受到參與意識的影響，還受到自身職業(yè)、受教育程度等限制，也為外部客觀條件所限制，如政務(wù)公開狀況、不同群眾與政府各部門接觸機(jī)會的多少等。所以，推進(jìn)政府績效民意調(diào)查工作，應(yīng)著力培育公民文化，營造公民積極參與的氛圍，提高公民的參與意識和參與能力，從而推動政府績效評價工作的穩(wěn)步向前發(fā)展。