基于SWOT的中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)戰(zhàn)略評(píng)析

馮相昭 李 靜 王 敏 張曦

(1. 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029;2. 北京航空航天大學(xué)人文學(xué)院，北京 100191)

隨著常規(guī)天然氣開采進(jìn)入衰減期，人們對(duì)非常規(guī)天然氣(包括煤層氣、致密氣和頁(yè)巖氣)開發(fā)的關(guān)注度越來(lái)越高。近年來(lái)，得益于水平鉆井和水力壓裂等關(guān)鍵技術(shù)的突破，頁(yè)巖氣在美國(guó)成功地實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化開采，并逐漸成為國(guó)際能源領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一。就中國(guó)而言，在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化和國(guó)內(nèi)節(jié)能減排的雙重壓力下，開發(fā)非常規(guī)天然氣與提高天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的占比將成為一項(xiàng)重要能源發(fā)展戰(zhàn)略。

現(xiàn)階段多種跡象表明，中國(guó)正蓄勢(shì)待發(fā)，準(zhǔn)備復(fù)制美國(guó)頁(yè)巖氣革命的經(jīng)驗(yàn)。本研究基于國(guó)內(nèi)外頁(yè)巖氣開發(fā)現(xiàn)狀，運(yùn)用SWOT 方法分析中國(guó)開發(fā)頁(yè)巖氣的內(nèi)外環(huán)境以及面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)，并結(jié)合利益相關(guān)者分析方法探討頁(yè)巖氣開發(fā)引發(fā)的體制機(jī)制問(wèn)題，最后提出促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策建議。

1 頁(yè)巖氣開發(fā)的SWOT 分析

1.1 SWOT 分析法概述

SWOT 分析法又稱態(tài)勢(shì)分析法，是能夠準(zhǔn)確評(píng)價(jià)企業(yè)客觀情況的一個(gè)戰(zhàn)略分析工具，早在20 世紀(jì)80年代初由舊金山大學(xué)管理學(xué)教授Weihrich 最先提出。其中，S 代表strength(優(yōu)勢(shì))，W 代表weakness(劣勢(shì))，O 代表opportunity(機(jī)會(huì))，T 代表threat(威脅)。目前，SWOT 方法已成為企業(yè)綜合分析內(nèi)部?jī)?yōu)劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)與威脅，以及制定有效經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的代名詞。優(yōu)劣勢(shì)分析主要著眼于企業(yè)自身的實(shí)力及其與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的比較，而機(jī)會(huì)和威脅分析則重點(diǎn)關(guān)注外部環(huán)境的變化及其對(duì)企業(yè)的可能影響。針對(duì)某一特定行業(yè)而言，優(yōu)劣勢(shì)通常是指該行業(yè)自身所展現(xiàn)的內(nèi)在積極因素與消極因素，而這些因素具有可控性;機(jī)會(huì)與威脅是指外部環(huán)境中直接影響行業(yè)發(fā)展的有利和不利因素，而這些因素通常是不可控的。在分析過(guò)程中，需要用動(dòng)態(tài)的視角識(shí)別、剖析影響行業(yè)發(fā)展的主要影響因素，既要考慮該行業(yè)的國(guó)內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀，又側(cè)重于探討行業(yè)未來(lái)發(fā)展方向，這樣才能體現(xiàn)戰(zhàn)略評(píng)價(jià)的特點(diǎn)。

1.2 SWOT 戰(zhàn)略分析

現(xiàn)階段，中國(guó)政府高度重視頁(yè)巖氣開發(fā)。一方面將頁(yè)巖氣開發(fā)作為中美兩國(guó)能源領(lǐng)域雙邊合作的主要內(nèi)容;另一方面，先后出臺(tái)了一系列重要舉措，如國(guó)土資源部將頁(yè)巖氣列為獨(dú)立礦種、國(guó)家能源局頒布頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政部出臺(tái)頁(yè)巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策等。頁(yè)巖氣正面臨空前的發(fā)展機(jī)遇，然而在開發(fā)的同時(shí)我們也必須正視其帶來(lái)的挑戰(zhàn)與潛在的威脅。鑒于此，本研究試著運(yùn)用SWOT 分析法從四個(gè)維度分析中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的內(nèi)外部環(huán)境，探討該行業(yè)所具備的內(nèi)在優(yōu)劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)與威脅。

1.2.1 優(yōu)勢(shì)

(1)氣藏儲(chǔ)量豐富

根據(jù)2011年4月美國(guó)能源信息署(EIA)的評(píng)估，全球頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量總和約為623 萬(wàn)億m3，可采儲(chǔ)量為187.6 萬(wàn)億m3。其中，中國(guó)頁(yè)巖氣技術(shù)可采儲(chǔ)量達(dá)36.1萬(wàn)億m3，位居世界第一，美國(guó)以24.41 萬(wàn)億m3排名第二。而2012年國(guó)土資源部對(duì)我國(guó)頁(yè)巖氣資源的初步評(píng)估結(jié)果顯示，陸相頁(yè)巖氣資源的技術(shù)可采儲(chǔ)量為25.08萬(wàn)億m3(不含青藏地區(qū))，其中勘探開發(fā)地區(qū)可采資源量達(dá)15.95 萬(wàn)億m3。盡管該數(shù)據(jù)與EIA 有一定差別，但同樣確認(rèn)了我國(guó)頁(yè)巖氣資源的儲(chǔ)量巨大，相對(duì)其他國(guó)家具有明顯的資源優(yōu)勢(shì)。

(2)開發(fā)潛勢(shì)巨大

頁(yè)巖氣開發(fā)已成為“十二五”能源開發(fā)的“重頭戲”。2011年3月頒布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確要求“推進(jìn)頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用”。2011年12月，國(guó)土資源部發(fā)布公告將頁(yè)巖氣正式列為第172 個(gè)新礦種。2012年3月國(guó)家能源局發(fā)布《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》，明確提出總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，其中，總體目標(biāo)是到2015年，“頁(yè)巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)取得重大突破，主要裝備實(shí)現(xiàn)自主化生產(chǎn)，形成一系列國(guó)家級(jí)頁(yè)巖氣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立完善的頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策體系”;具體目標(biāo)則包括實(shí)現(xiàn)探明頁(yè)巖氣地質(zhì)儲(chǔ)量6000 億m3，可采儲(chǔ)量2000億m3，以及到2015年頁(yè)巖氣產(chǎn)量達(dá)到65 億m3。

(3)燃燒清潔高效

2009年《Nature》將頁(yè)巖氣描述為最清潔的一種化石燃料，因?yàn)轫?yè)巖氣與煤炭相比，燃燒排放的二氧化碳降低50%、氮氧化物減少75%，而且?guī)缀鯖](méi)有二氧化硫、一氧化碳、黑碳、顆粒物和汞排放?！俄?yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》也指出按頁(yè)巖氣的年產(chǎn)量65 億m3估算，與煤炭相比，如果用于發(fā)電，可分別減排二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和煙塵排放約1400 萬(wàn)t、11.5 萬(wàn)t、4.3 萬(wàn)t 和5.8 萬(wàn)t?？梢娙绻麅H考慮終端燃燒，那么鑒于頁(yè)巖氣同常規(guī)天然氣一樣擁有較低的碳含量，且用于發(fā)電時(shí)燃?xì)鈾C(jī)組熱循環(huán)效率遠(yuǎn)高于燃煤機(jī)組(燃?xì)廨啓C(jī)熱效率高達(dá)60%左右，而煤電機(jī)組最高為40%)，其廣泛利用將有利于減少碳排放量。

(4)開采壽命較長(zhǎng)

頁(yè)巖氣的形成和富集有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)，往往分布在盆地內(nèi)厚度較大的頁(yè)巖烴源巖地層中。與常規(guī)天然氣相比，頁(yè)巖氣具有開采壽命長(zhǎng)和生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，大部分產(chǎn)氣頁(yè)巖分布范圍廣、厚度大，且普遍含氣，這使得頁(yè)巖氣井能夠長(zhǎng)期地以穩(wěn)定的速率產(chǎn)氣。以長(zhǎng)江南部地區(qū)為例，從震旦紀(jì)到三疊紀(jì)，海洋沉積物廣泛分布并在不間斷地發(fā)展，分布區(qū)域超過(guò)200 萬(wàn)km2，黑頁(yè)巖層厚度達(dá)到10km。由于具備有利發(fā)展條件、富含有機(jī)質(zhì)、成熟度高以及遞減率低等特征，所以中國(guó)頁(yè)巖氣能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定的生產(chǎn)，有利于頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.2.2 劣勢(shì)

(1)資金短缺

頁(yè)巖氣開發(fā)屬于資本密集型行業(yè)。相比傳統(tǒng)天然氣，頁(yè)巖氣單井產(chǎn)量低、產(chǎn)量遞減快，必須打多口井才有良好收益，因此，前期勘探開發(fā)投入大、成本高。根據(jù)國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心有關(guān)專家估計(jì)，按2020年頁(yè)巖氣產(chǎn)量目標(biāo)測(cè)算，中國(guó)需要打出2 萬(wàn)口井，10年內(nèi)所需投資在4000～6000 億元，即年均投入高達(dá)400～600 億元。此外，在與頁(yè)巖氣相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施(如管網(wǎng))建設(shè)、技術(shù)設(shè)備購(gòu)置和專業(yè)人才培養(yǎng)等方面，中國(guó)也存在巨大的資金缺口。

(2)技術(shù)儲(chǔ)備不足

技術(shù)進(jìn)步是推進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的關(guān)鍵因素。美國(guó)在頁(yè)巖氣勘探開發(fā)中掌握了激勵(lì)分析與研究、實(shí)驗(yàn)測(cè)試與分析、有利選區(qū)與評(píng)價(jià)、含氣特點(diǎn)與模擬、產(chǎn)能分析及預(yù)測(cè)、壓裂與壓裂液選擇、精確導(dǎo)向與儲(chǔ)層改造等技術(shù)。相比之，中國(guó)在資源評(píng)價(jià)和水平井壓裂增產(chǎn)等方面尚未形成核心技術(shù)體系，系統(tǒng)成套技術(shù)和單相配套技術(shù)設(shè)備均需引進(jìn)。另外，中國(guó)頁(yè)巖氣的地質(zhì)條件更為復(fù)雜，頁(yè)巖層系時(shí)代久遠(yuǎn)，熱演化度高，氣藏普遍埋藏較深，多分布于地下3000 米以下，因而對(duì)開采技術(shù)的要求更高，而我國(guó)現(xiàn)有技術(shù)水平尚不能滿足其勘探開發(fā)需求。

(3)水資源約束顯著

目前，頁(yè)巖氣開發(fā)較成熟的技術(shù)是高用水量的水力壓裂技術(shù)，需要將含有砂石以及少量化學(xué)物質(zhì)的水(壓裂液)高壓注入井內(nèi)壓裂頁(yè)巖層從而釋放頁(yè)巖氣。以Barnett 頁(yè)巖為例，鉆井平均用水量為182 噸/井，而壓裂平均用水量為13650 噸/井。因此，頁(yè)巖氣成功開發(fā)的關(guān)鍵就是要避免鉆井壓裂用水與當(dāng)?shù)厥忻窈娃r(nóng)業(yè)用水發(fā)生沖突。而我國(guó)頁(yè)巖氣田大多分布在嚴(yán)重缺水地區(qū)，在水量相對(duì)充裕的長(zhǎng)江流域，只在四川和江漢盆地發(fā)現(xiàn)了頁(yè)巖氣;而在西北、華北地區(qū)，頁(yè)巖氣儲(chǔ)量豐富，當(dāng)?shù)厮Y源卻相當(dāng)緊張。再加上近年來(lái)西南地區(qū)的干旱災(zāi)害頻發(fā)，大規(guī)模開發(fā)頁(yè)巖氣可能會(huì)讓當(dāng)?shù)氐乃Y源緊缺狀況雪上加霜。因此，在我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)過(guò)程中如何獲得足夠水源供應(yīng)是一大難題。

(4)潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大

水污染已成為頁(yè)巖氣開發(fā)過(guò)程中最大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。水力壓裂過(guò)程以及從水力壓裂氣井生產(chǎn)天然氣的過(guò)程會(huì)產(chǎn)生廢水，即“返排廢水”和“生產(chǎn)廢水”，這兩類廢水都含有潛在有害污染物，包括鹽分、有機(jī)碳?xì)浠衔?、無(wú)機(jī)和有機(jī)添加物以及天然放射性物質(zhì)。美國(guó)天然氣(包括頁(yè)巖氣，2011年美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量占其天然氣總產(chǎn)量的34%)鉆井水體污染事件中，48%為地下水污染，33%為井場(chǎng)地表泄漏。大面積規(guī)?；_采頁(yè)巖氣會(huì)引起斷層活化、進(jìn)而誘發(fā)地震和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。2012年4月美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局公布的一份報(bào)告稱，從阿拉巴馬州到北方落基山脈的美國(guó)中西部地區(qū)近十年來(lái)地震頻發(fā)，頁(yè)巖氣大規(guī)模開發(fā)難逃干系。頁(yè)巖氣開采誘發(fā)的空氣污染也不容忽視。頁(yè)巖氣開采中的許多環(huán)節(jié)(如井口、儲(chǔ)罐)都會(huì)釋放揮發(fā)性有機(jī)化合物并導(dǎo)致地面臭氧的產(chǎn)生，而且長(zhǎng)期接觸揮發(fā)性有機(jī)化合物會(huì)導(dǎo)致皮膚不適、頭痛以及生殖系統(tǒng)紊亂。硫化氫是一種可燃毒性氣體，職業(yè)性接觸硫化氫會(huì)危害中樞神經(jīng)系統(tǒng)和呼吸系統(tǒng)，對(duì)心臟等多種器官造成損害。而中國(guó)的頁(yè)巖構(gòu)造中含有較高濃度水平的硫化氫(H2S)。四川盆地的威遠(yuǎn)頁(yè)巖氣區(qū)塊所含硫化氫濃度在0.8%～1.4%之間，川東北區(qū)塊竟高達(dá)15%。

(5)甲烷泄漏風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

從開發(fā)角度看，由于頁(yè)巖氣一般無(wú)自然產(chǎn)能或低產(chǎn)，需要大型水力壓裂和水平井技術(shù)才能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開采，單井生產(chǎn)周期長(zhǎng)，開采過(guò)程中甲烷散逸的風(fēng)險(xiǎn)更大。而甲烷作為一種重要的溫室氣體，其全球增溫潛勢(shì)值(GWP)在100年尺度內(nèi)是二氧化碳的25 倍，所以頁(yè)巖氣開發(fā)的碳足跡明顯高于常規(guī)天然氣。美國(guó)政府和工業(yè)行業(yè)的數(shù)據(jù)顯示，頁(yè)巖氣開采中泄漏的甲烷排放比常規(guī)天然氣開采至少增加三分之一，甚至可能高其兩倍。在中國(guó)的油氣行業(yè)中，39%的甲烷排放來(lái)自于原油生產(chǎn)，30%來(lái)自于天然氣生產(chǎn)，16%來(lái)自于天然氣輸送。

1.2.3 機(jī)會(huì)

(1)市場(chǎng)需求旺盛

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，能源需求不斷攀升，天然氣供需缺口日益擴(kuò)大。2011年中國(guó)天然氣產(chǎn)量為1025 億m3，而表觀消費(fèi)量為1307 億m3，供給缺口約為282 億m3。根據(jù)國(guó)家能源發(fā)展計(jì)劃，一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中天然氣占比將從2010年的4.9%增加到2020年的10%，屆時(shí)天然氣需求量將達(dá)到3200～3700 億m3，而常規(guī)天然氣產(chǎn)量?jī)H為1600～1800 億m3，供需矛盾將日益突出。為滿足日益增加的天然氣消費(fèi)需求，除進(jìn)口一定量的天然氣外，中國(guó)將不得不加大頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)力度。根據(jù)國(guó)土資源部預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量將占常規(guī)天然氣的8%～12%;到2035年，頁(yè)巖氣產(chǎn)量將達(dá)到1100 億m3，占天然氣總產(chǎn)量的25%，屆時(shí)頁(yè)巖氣將成為中國(guó)最重要的清潔能源之一。

(2)鼓勵(lì)性政策陸續(xù)出臺(tái)

為促進(jìn)頁(yè)巖氣發(fā)展，中國(guó)政府分別從礦權(quán)資源管理、科技攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及財(cái)政支持等方面出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)性政策措施。其中，2012年2月發(fā)布的《國(guó)家能源科技“十二五”規(guī)劃(2011-2015)》明確提出，“十二五”我國(guó)油氣勘探與開采技術(shù)領(lǐng)域，將完善復(fù)雜地質(zhì)油氣資源綜合勘探技術(shù)，形成頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)核心技術(shù)體系及配套裝備。同年3月頒布的《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》除了提出“十二五”的發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施外，還描繪了“十三五”期間加快頁(yè)巖氣發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，指出力爭(zhēng)2020年頁(yè)巖氣產(chǎn)量達(dá)到600～1000 億m3。2012年11月初，財(cái)政部和國(guó)家能源局兩部委出臺(tái)頁(yè)巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策，明確指出中央財(cái)政對(duì)頁(yè)巖氣開采企業(yè)給予補(bǔ)貼，2012-2015年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4 元/m3，并將根據(jù)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況予以調(diào)整?？梢?，在未來(lái)5～10年內(nèi)中國(guó)將擁有廣闊的頁(yè)巖氣發(fā)展前景，這是其他化石能源甚至一些可再生能源所無(wú)法比擬的。

(3)投融資渠道在拓寬

2011年12月，頁(yè)巖氣被國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)列為第172 個(gè)新礦種。自此，國(guó)土資源部將按照獨(dú)立礦種制定投資政策，進(jìn)行頁(yè)巖氣資源管理。頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種，不同于其他非常規(guī)天然氣(如煤層氣)，其勘探開發(fā)不再受我國(guó)油氣專營(yíng)權(quán)的約束，任何具備資金實(shí)力和氣體勘查資質(zhì)的公司都可投標(biāo)區(qū)塊。從國(guó)土資源部已進(jìn)行兩輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo)情況看，降低勘探開發(fā)準(zhǔn)入門檻、拓寬投融資渠道的意圖比較明顯。2011年6月國(guó)土資源部首次針對(duì)4 個(gè)頁(yè)巖區(qū)塊探礦權(quán)出讓招標(biāo)采用的是邀標(biāo)方式，而且僅面向6 家國(guó)有企業(yè)進(jìn)行。2012年9月針對(duì)19 個(gè)頁(yè)巖氣區(qū)塊第二次探礦權(quán)出讓招標(biāo)，招標(biāo)結(jié)果顯示國(guó)有企業(yè)競(jìng)得17 個(gè)區(qū)塊，民營(yíng)企業(yè)競(jìng)得2 塊。這表明，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、形成有序競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等正逐步在頁(yè)巖氣勘探開發(fā)中積極推進(jìn)。

(4)眾多國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可借鑒

國(guó)際頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展所累積的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)提供了重要參考。美國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)有80 多年的歷史，到目前為止是世界上最成功的國(guó)家，也是唯一實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣商業(yè)化的國(guó)家。美國(guó)已經(jīng)鉆井4 萬(wàn)多口，2011年頁(yè)巖氣產(chǎn)量為1800 億m3，占美國(guó)天然氣總產(chǎn)量的34%。美國(guó)頁(yè)巖氣的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)為中國(guó)樹立了良好的榜樣。在技術(shù)方面，美國(guó)采用了一系列先進(jìn)、低成本頁(yè)巖氣勘探開采技術(shù)，水平鉆井技術(shù)和成功運(yùn)用水力壓裂技術(shù)大大提高了頁(yè)巖氣產(chǎn)量。在市場(chǎng)培育方面，美國(guó)已經(jīng)形成了油氣勘探開發(fā)市場(chǎng)機(jī)制，建成完善的開發(fā)和管理系統(tǒng)，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)刺激許多小型公司加入頁(yè)巖氣開發(fā)中，之后大型公司再通過(guò)合并小型公司來(lái)擴(kuò)大規(guī)模，同時(shí)政府出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和支持企業(yè)開發(fā)頁(yè)巖氣。除此之外，發(fā)達(dá)的天然氣輸配管道網(wǎng)絡(luò)也是美國(guó)頁(yè)巖氣快速發(fā)展的重要保障。因此，中國(guó)除與美國(guó)簽署《關(guān)于頁(yè)巖氣合作的諒解備忘錄》外，政府還鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)石油和天然氣公司積極與國(guó)外具有豐富采礦經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)進(jìn)行合作，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2.4 威脅

(1)資源潛力有待科學(xué)估算

就頁(yè)巖氣開采而言，首要工作就是要摸清家底，但中國(guó)頁(yè)巖氣資源潛力迄今尚不清楚。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)頁(yè)巖氣的資源潛力進(jìn)行了初步估算，所依據(jù)的是對(duì)常規(guī)油氣勘探開發(fā)中對(duì)烴源巖的研究，缺乏第一手的勘查資料。中石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院根據(jù)類比法估測(cè)中國(guó)頁(yè)巖氣資源量為21.5～45 萬(wàn)億m3;中國(guó)地質(zhì)大學(xué)2009年通過(guò)統(tǒng)計(jì)法、類比法等估算得出，中國(guó)頁(yè)巖氣可采資源量為26 萬(wàn)億m3;國(guó)土資源部發(fā)布《全國(guó)頁(yè)巖氣資源潛力調(diào)查評(píng)價(jià)及有利區(qū)優(yōu)選成果》稱中國(guó)頁(yè)巖氣可采資源潛力為25.1 萬(wàn)億m3;EIA 在2011年4月發(fā)表的《世界頁(yè)巖氣資源:美國(guó)之外14 個(gè)地區(qū)的初步評(píng)價(jià)》顯示，中國(guó)頁(yè)巖氣開采資源量為36 萬(wàn)億m3，占全球總量的19%。另?yè)?jù)有關(guān)專家介紹，中國(guó)的資源量數(shù)據(jù)僅建立在60 多口勘探井的基礎(chǔ)上，可信度與美國(guó)建立在幾萬(wàn)口井基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)相差甚遠(yuǎn)，即便是美國(guó)，也在根據(jù)掌握的最新數(shù)據(jù)，不斷調(diào)整其可采資源量。所以中國(guó)頁(yè)巖氣資源調(diào)查評(píng)估工作還有待進(jìn)一步深入，資源潛力估算仍存在較大的不確定性。

(2)政策體系亟待完善

盡管中國(guó)出臺(tái)了一些針對(duì)頁(yè)巖氣開發(fā)的優(yōu)惠政策，包括免除資源稅、采礦費(fèi)和出臺(tái)開采財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)鼓勵(lì)非常規(guī)油氣資源開發(fā)和利用，但仍缺乏在發(fā)展初期鼓勵(lì)勘探開發(fā)的相關(guān)政策和實(shí)際支持。許多政策體系仍在商討中，特別是在推進(jìn)建設(shè)頁(yè)巖氣開發(fā)試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)方面。沒(méi)有有效的政策支持無(wú)疑會(huì)阻礙頁(yè)巖氣健康有序發(fā)展。因此，亟需制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策來(lái)有效促進(jìn)頁(yè)巖氣大規(guī)模發(fā)展，尤其是基于當(dāng)前市場(chǎng)條件和價(jià)格機(jī)制的試點(diǎn)開發(fā)政策。

(3)環(huán)境監(jiān)管缺位

當(dāng)前環(huán)保部門對(duì)頁(yè)巖氣勘探開發(fā)潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境影響認(rèn)識(shí)不足，尚未制定頁(yè)巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策，而根據(jù)現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》、 《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)監(jiān)管頁(yè)巖氣大開發(fā)難免會(huì)力不從心。從國(guó)土資源部規(guī)定的頁(yè)巖氣開發(fā)的市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出門檻條件可以看出，盡管提出要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，但沒(méi)有具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;同時(shí)，環(huán)保部也沒(méi)有參與頁(yè)巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。國(guó)土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與國(guó)家發(fā)改委的頁(yè)巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。環(huán)境監(jiān)管的缺失，將在很大程度上制約頁(yè)巖氣勘探開發(fā)的健康發(fā)展。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

目前中國(guó)管網(wǎng)密度極低，天然氣管道總長(zhǎng)只有約10 萬(wàn)km，而美國(guó)已經(jīng)有近200 萬(wàn)km。天然氣管道網(wǎng)絡(luò)和儲(chǔ)氣裝置等基礎(chǔ)設(shè)施的滯后建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)頁(yè)巖氣資源富集區(qū)很多集中在中西部山區(qū)，管網(wǎng)建設(shè)難度大、成本高，不利于頁(yè)巖氣外輸利用和下游市場(chǎng)開拓。而且我國(guó)天然氣骨干網(wǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)是由三大國(guó)有石油公司掌握，它們是管網(wǎng)的投資主體、生產(chǎn)建設(shè)主體、輸送和銷售主體，這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費(fèi)地，但不利于頁(yè)巖氣這種小規(guī)模、廣分布的非常規(guī)天然氣資源開發(fā)與輸配。

1.2.5 SWOT 矩陣框架

基于上述分析，可構(gòu)建出我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的SWOT策略矩陣(如表1 所示)。其中，優(yōu)勢(shì)—機(jī)會(huì)(SO)戰(zhàn)略代表發(fā)揮內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和把握外部機(jī)會(huì)的戰(zhàn)略，劣勢(shì)—機(jī)會(huì)(WO)戰(zhàn)略代表運(yùn)用外部機(jī)會(huì)來(lái)彌補(bǔ)內(nèi)部劣勢(shì)的戰(zhàn)略，優(yōu)勢(shì)—威脅(ST)戰(zhàn)略代表發(fā)揮內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)來(lái)規(guī)避或減少外部威脅的策略，劣勢(shì)—威脅(WT)戰(zhàn)略則代表通過(guò)規(guī)避外部威脅來(lái)克服內(nèi)部劣勢(shì)的戰(zhàn)略。從SWOT 矩陣框架可以清楚看出我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的戰(zhàn)略方向，總的來(lái)說(shuō)，就是要好好抓住機(jī)遇，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，努力克服劣勢(shì)，盡力規(guī)避威脅。

表1 中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣

2 頁(yè)巖氣開發(fā)的利益相關(guān)者分析

根據(jù)上面的戰(zhàn)略分析，可以發(fā)現(xiàn)頁(yè)巖氣開發(fā)涉及的利益相關(guān)者主要包括不同政府部門、油氣開采企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾，這些利益相關(guān)者往往有不同的利益訴求，而它們的利益訴求往往通過(guò)博弈的形式融于頁(yè)巖氣開發(fā)的決策進(jìn)程中。

2.1 政府部門

在中國(guó)，頁(yè)巖氣開發(fā)利用的管理職能分散在不同的政府部門。國(guó)土資源部負(fù)責(zé)頁(yè)巖氣資源管理和探礦權(quán)和開采權(quán)的發(fā)放、頁(yè)巖氣開發(fā)的土地利用。目前國(guó)土資源部已將頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種進(jìn)行管理，并制定市場(chǎng)進(jìn)入/退出門檻及條件，迄今對(duì)探礦區(qū)塊已經(jīng)進(jìn)行兩輪招標(biāo)。國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)常規(guī)和非常規(guī)天然氣規(guī)劃制定，頒布促進(jìn)和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵(lì)措施。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管，制定常規(guī)和非常規(guī)天然氣在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)中的價(jià)格制定。環(huán)保部制定頁(yè)巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策。環(huán)保部根據(jù)《大氣污染防治法》、 《水污染防治法》以及《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，對(duì)違反這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)制定相關(guān)的頁(yè)巖氣開發(fā)利用的稅收和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，例如資源稅的制定。

不同政府部門在管理和監(jiān)管頁(yè)巖氣方面經(jīng)常缺乏協(xié)調(diào)和保持一致性。例如國(guó)土資源部在頁(yè)巖氣開發(fā)的市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出門檻規(guī)定中，盡管提出要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，但沒(méi)有具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。環(huán)保部相關(guān)部門也沒(méi)有參與頁(yè)巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。頁(yè)巖氣開發(fā)消耗大量的水資源，包括地表水資源。國(guó)家水利部應(yīng)參與水資源的分配利用管理。國(guó)土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與發(fā)改委的頁(yè)巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。

2.2 油氣公司

企業(yè)是頁(yè)巖氣開發(fā)的主體，同時(shí)也是政策執(zhí)行者?，F(xiàn)階段，參與國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣開采的企業(yè)主要包括中石油、中石化和中海油等寡頭壟斷企業(yè)，殼牌等跨國(guó)石油公司，以及眾多躍躍欲試的民企。截至2012年4月底，中國(guó)一共完鉆63 口頁(yè)巖氣(油)井，其中石油公司61口，國(guó)土資源部2 口。盡管頁(yè)巖氣探礦權(quán)已向民企開放，但國(guó)企仍占主導(dǎo)地位。國(guó)土資源部于2011年6月采用邀標(biāo)方式進(jìn)行了首次招標(biāo)，但4 個(gè)區(qū)塊僅面向6 家國(guó)有企業(yè)招標(biāo)，民企均不在受邀之列。在2012年5月進(jìn)行的第二輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo)的公告中，國(guó)土資源部放寬了對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)要求，而投標(biāo)意向調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明民企參與熱情高漲，出現(xiàn)了近20 家新面孔的投標(biāo)意向企業(yè)，涵蓋了電力、煤炭、地方企業(yè)、投資公司、民營(yíng)企業(yè)等各類背景。雖然國(guó)土資源部有意在頁(yè)巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大資金來(lái)源，但在資金、技術(shù)、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管等方面國(guó)有企業(yè)相對(duì)于民企仍具有壓倒性優(yōu)勢(shì)?？梢?，降低門檻吸引民企進(jìn)軍頁(yè)巖氣開發(fā)領(lǐng)域，能否如主管部門的意愿成功引入競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)發(fā)展，仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。

2.3 科研機(jī)構(gòu)

目前國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣勘查等科學(xué)研究基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵開發(fā)技術(shù)尚未掌握，科研機(jī)構(gòu)亟待加強(qiáng)能力建設(shè)。不過(guò)，近年來(lái)隨著在頁(yè)巖氣領(lǐng)域的科研投入不斷增加，科研機(jī)構(gòu)開展頁(yè)巖氣相關(guān)研究的熱情在不斷高漲。2004年起，國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心與中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)一起，跟蹤調(diào)研我國(guó)頁(yè)巖氣資源狀況和世界頁(yè)巖氣資源發(fā)展動(dòng)態(tài);2006年年初，中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院油氣資源規(guī)劃所組織專家在四川盆地西南地區(qū)進(jìn)行了頁(yè)巖氣資源調(diào)查研究;2007年，國(guó)土資源部組織相關(guān)單位開展了我國(guó)頁(yè)巖氣的資源評(píng)價(jià)工作;2009年，國(guó)土資源部確定了黔北、川南、渝東南、渝東北等6 個(gè)國(guó)家頁(yè)巖氣先導(dǎo)試驗(yàn)區(qū)，同年11月，在重慶市彭水縣連湖鄉(xiāng)打出了第一口頁(yè)巖氣戰(zhàn)略調(diào)查井;12月，中石油在四川盆地威遠(yuǎn)構(gòu)造上部署了一口頁(yè)巖氣評(píng)價(jià)井;2010年，中國(guó)首個(gè)專門從事頁(yè)巖氣開發(fā)的科研機(jī)構(gòu)—國(guó)家能源頁(yè)巖氣研發(fā)(實(shí)驗(yàn))中心在中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院成立。

2.4 社會(huì)民眾

在當(dāng)前行政管理體制中，政府部門和油氣開采壟斷企業(yè)完全主導(dǎo)了國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣開發(fā)的政策制定，并沒(méi)有留給太多渠道給社會(huì)民眾參與決策，但這并不代表社會(huì)民眾防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和防御地質(zhì)災(zāi)害的訴求可以置若罔聞。在國(guó)外，考慮到頁(yè)巖氣開發(fā)可能帶來(lái)的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，普通民眾反對(duì)水力壓裂開采非常規(guī)天然氣的呼聲日益高漲。鑒于此，作為歐洲頁(yè)巖氣可開采儲(chǔ)量第二大國(guó)，法國(guó)在2011年6月通過(guò)了禁止應(yīng)用水力壓裂技術(shù)的法案，它也成為第一個(gè)禁止頁(yè)巖氣開發(fā)的國(guó)家。保加利亞、羅馬尼亞和捷克則分別于2012年1月、5月和8月順應(yīng)民意頒布了水力壓裂開采天然氣的禁令。在國(guó)內(nèi)，近年來(lái)由于環(huán)境事故引發(fā)群體性社會(huì)事件也屢見不鮮，加上目前的頁(yè)巖氣作業(yè)區(qū)塊主要集中于天然氣開采事故多發(fā)的川渝地區(qū)，因此要要強(qiáng)化頁(yè)巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管，防范開采過(guò)程的水污染、大氣污染等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，盡力保障社會(huì)民眾的健康安全。

通過(guò)以上討論看出，目前國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣開發(fā)的決策進(jìn)程主要由國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局等中央政府部門主導(dǎo)，這些強(qiáng)勢(shì)部門需要與環(huán)保、水利等部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建和完善頁(yè)巖氣開發(fā)監(jiān)管體制機(jī)制以確保頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有良好的制度環(huán)境;國(guó)有油氣壟斷巨頭由于在資金、技術(shù)、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等方面占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這也意味著即使在推進(jìn)勘探開發(fā)主體多元化的背景下，它們?nèi)詫⒃陧?yè)巖氣開發(fā)中將發(fā)揮重要作用;科研機(jī)構(gòu)在這場(chǎng)頁(yè)巖氣大開發(fā)熱潮中正逐步加強(qiáng)能力建設(shè)，以期為決策部門和油氣公司提供良好的技術(shù)支持;隨著環(huán)保意識(shí)的逐步提高，社會(huì)民眾希望以環(huán)境友好的方式對(duì)頁(yè)巖氣進(jìn)行開發(fā)利用。只有在各利益相關(guān)者共同努力下，才能推動(dòng)頁(yè)巖氣開發(fā)決策的日益科學(xué)化，才有可能實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的綠色低碳發(fā)展。

3 結(jié)論與建議

本研究運(yùn)用SWOT 分析法從四個(gè)維度分析中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的內(nèi)外部環(huán)境，探討該行業(yè)所具備的內(nèi)在優(yōu)劣勢(shì)、外部機(jī)會(huì)與威脅。

從優(yōu)勢(shì)方面看，我國(guó)頁(yè)巖氣資源的儲(chǔ)量巨大，相對(duì)其他國(guó)家具有明顯的資源優(yōu)勢(shì)，且開發(fā)潛勢(shì)巨大，燃燒清潔高效，開采壽命較長(zhǎng);從劣勢(shì)方面看，前期勘探開發(fā)投入大、成本高，開放資金短缺，同時(shí)技術(shù)儲(chǔ)備不足，水資源約束顯著，在我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)過(guò)程中如何獲得足夠水源供應(yīng)是一大難題，且水污染是頁(yè)巖氣開發(fā)過(guò)程中最大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)甲烷泄漏風(fēng)險(xiǎn)不容忽視;從機(jī)會(huì)方面看，市場(chǎng)需求旺盛，頁(yè)巖氣擬將成為中國(guó)最重要的清潔能源之一，中國(guó)政府分別從礦權(quán)資源管理、科技攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及財(cái)政支持等方面出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)性政策措施，投融資渠道在不斷拓寬，同時(shí)國(guó)際頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展所累積的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)提供了重要參考;但是從威脅方面看，我國(guó)當(dāng)前頁(yè)巖氣開發(fā)依然存在著潛在的威脅，如資源潛力有待科學(xué)估算、政策體系亟待完善、環(huán)境監(jiān)管缺位、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足。總之，基于上述分析，本文構(gòu)建出我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的SWOT 策略矩陣。從SWOT 矩陣框架可以清楚看出我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的戰(zhàn)略方向，就是要好好抓住機(jī)遇，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，努力克服劣勢(shì)，盡力規(guī)避威脅。

目前我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的決策進(jìn)程主要由國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局等中央政府部門主導(dǎo)，這些強(qiáng)勢(shì)部門需要與環(huán)保、水利等部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建和完善頁(yè)巖氣開發(fā)監(jiān)管體制機(jī)制以確保頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有良好的制度環(huán)境;國(guó)有油氣壟斷巨頭由于在資金、技術(shù)、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等方面占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這也意味著即使在推進(jìn)勘探開發(fā)主體多元化的背景下，它們?nèi)詫⒃陧?yè)巖氣開發(fā)中將發(fā)揮重要作用;科研機(jī)構(gòu)在這場(chǎng)頁(yè)巖氣大開發(fā)熱潮中正逐步加強(qiáng)能力建設(shè)，以期為決策部門和油氣公司提供良好的技術(shù)支持;隨著環(huán)保意識(shí)的逐步提高，社會(huì)民眾希望以環(huán)境友好的方式對(duì)頁(yè)巖氣進(jìn)行開發(fā)利用。只有在各利益相關(guān)者共同努力下，才能推動(dòng)頁(yè)巖氣開發(fā)決策的日益科學(xué)化，確保實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的綠色低碳發(fā)展。結(jié)合以上分析討論，提出以下政策建議:

一是正視頁(yè)巖氣開發(fā)對(duì)中國(guó)節(jié)能減排和能源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意義。由于頁(yè)巖氣藏儲(chǔ)量豐富、分布廣泛，加上國(guó)內(nèi)外減排約束等，中國(guó)政府應(yīng)高度重視頁(yè)巖氣開發(fā)，并將其作為改善能源結(jié)構(gòu)和保障能源安全供應(yīng)的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。

二是盡快構(gòu)建頁(yè)巖氣開發(fā)的科學(xué)決策機(jī)制和有效監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)不同利益相關(guān)者之間的溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)頁(yè)巖氣開發(fā)的科學(xué)化決策;盡快制定合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入/退出標(biāo)準(zhǔn)和制度，加強(qiáng)頁(yè)巖氣開發(fā)的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則、減排技術(shù)政策等方面的能力建設(shè)。

三是加大對(duì)頁(yè)巖氣開采核心技術(shù)研發(fā)投入。我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)尚處于起步階段，關(guān)鍵開發(fā)技術(shù)尚未掌握，應(yīng)增加科研投入，積極開展頁(yè)巖氣勘查等基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強(qiáng)優(yōu)化水平井和多段壓裂等核心技術(shù)攻關(guān)，堅(jiān)持技術(shù)引進(jìn)與創(chuàng)新相結(jié)合，促進(jìn)頁(yè)巖氣開采技術(shù)設(shè)備的研制，為頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)支撐。

四是完善頁(yè)巖氣開發(fā)相關(guān)政策體系。進(jìn)一步加強(qiáng)頁(yè)巖氣政策研究，制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)新融資機(jī)制，加快勘探開發(fā)主體多元化進(jìn)程，為推動(dòng)頁(yè)巖氣開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化提供政策支持。

五是加強(qiáng)國(guó)際合作。加強(qiáng)國(guó)際合作與交流，積極推動(dòng)國(guó)外環(huán)境友好的頁(yè)巖氣開采技術(shù)轉(zhuǎn)讓和國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程;借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，努力促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展。

［1］The Shale Revolution.Nature，2009，July，460:551 –552.http://dx.doi.org/10.1038/460551bS．

［2］Zhao Xingang，Kang Jiaoli，LanBei.Focus on the development of shale gas in China-Based on SWOT analysis.Renewable and Sustainable Energy Reviews.2013.21:603－613．