內(nèi)蒙古保障性住房建設(shè)中存在的問題及建議

吉爾克 付曉楓

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，住房保障服務(wù)也上升為基本公共服務(wù)的一項重要內(nèi)容。住房是重要的民生問題，其直接關(guān)系著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院高度重視解決城市居民住房問題，內(nèi)蒙古自治區(qū)也把保障性住房建設(shè)作為自治區(qū)各級政府的重要工作任務(wù)之一。目前，自治區(qū)保障性安居工程的種類不斷增多、覆蓋面不斷擴大，其保障性住房體系涵蓋了當(dāng)前國家實施的所有保障性安居工程項目。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)保障性住房現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古住房保障結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢，建設(shè)項目由以經(jīng)濟適用住房為主轉(zhuǎn)變?yōu)榘庾》?、?jīng)濟適用住房、公共租賃住房等三類保障性安居工程，城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造、中央下放煤礦棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)（危舊房）改造、國有墾區(qū)危舊房改造等五類棚戶區(qū)改造項目共八項保障性住房在內(nèi)的多種類型。

（一）保障性住房建設(shè)情況

“十一五”期間，全區(qū)累計建設(shè)保障性住房77萬套，其中：廉租住房11.8萬套，經(jīng)濟適用住房33.7萬套，公共租賃住房0.7萬套，城市棚戶區(qū)改造13.4萬套，國有工礦棚戶區(qū)改造1.3萬套，中央下放煤礦棚戶區(qū)改造7.8萬套，國有林區(qū)棚戶區(qū)（危舊房）改造6.3萬套，國有墾區(qū)危舊房改造2萬套。“十一五”時期，自治區(qū)全區(qū)完成各類保障性住房建設(shè)投資689.4億元。其中，發(fā)放廉租住房租賃補貼12萬多戶，實現(xiàn)了對人均住房建筑面積13平方米以下低保家庭應(yīng)保盡保的目標(biāo)。

2011年按照國家建設(shè)1000萬套保障性住房的總體目標(biāo)，自治區(qū)承擔(dān)了44.54萬套，保障性住房建設(shè)總體進(jìn)度較快。2011年12月底，全區(qū)各類保障性安居工程累計開工48.02萬套（戶），超建設(shè)任務(wù)約3.52萬套，累計完工和基本完工近26萬套。2012年國家下達(dá)內(nèi)蒙古保障性安居工程建設(shè)任務(wù)為新開工27.77萬套，基本建成13萬套。自治區(qū)實際新開工29.3萬套，基本建成13.8萬套，均超額完成國家任務(wù)。

通過前一階段的建設(shè)，已初步建立了覆蓋全區(qū)的基本住房保障體系，全區(qū)包括廉租住房、經(jīng)濟適用住房和公共租賃住房的保障性住房政策框架初步形成。

（二）資金來源情況

內(nèi)蒙古保障性住房的建設(shè)資金來源主要有：中央財政撥款、自治區(qū)財政撥款，地方財政配套，融資貸款、發(fā)行債券和租售廉租房等。

1.除中央財政撥款外自治區(qū)積極配套資金

為加快保障性住房建設(shè)步伐，近幾年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府積極籌措地方配套資金。2009年，自治區(qū)明確土地出讓凈收益的計提比例、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費中每平方米提取5-10元作為廉租住房制度建設(shè)資金；2010年，自治區(qū)加大本級資金支持力度。一是增加對廉租住房建設(shè)的投入，按照中央與自治區(qū)2.5:1安排補助，自治區(qū)按每平方米200元補助，安排補助資金3.82億元。二是對城市棚戶區(qū)改造，自治區(qū)按每戶1500元補助，安排補助資金1.86億元。三是對國有工礦棚戶區(qū)改造，自治區(qū)按每戶6000元補助，安排補助資金0.75億元。原來林區(qū)、墾區(qū)、游牧民定居、農(nóng)村危舊房改造已經(jīng)確定的自治區(qū)補助政策繼續(xù)執(zhí)行；2011年，內(nèi)蒙古共安排保障性住房建設(shè)補助資金26.41億元，比上年增長80.3%；由提取土地出讓金凈收益20%用于保障性住房建設(shè)，改為提取土地出讓成交價的5%到7%用于保障性住房建設(shè)，同時明確要求中央代地方政府發(fā)行的債券資金也按一定比例優(yōu)先安排用于保障性住房建設(shè)；2012年中央財政下?lián)軆?nèi)蒙古自治區(qū)39.87億元保障性安居工程專項資金，同時內(nèi)蒙古自治區(qū)本級又安排了27.01億元配套資金下?lián)芨髅耸羞M(jìn)行保障房建設(shè)。

2.多項政策措施保障保障性住房建設(shè)的資金投入

針對建設(shè)成本普遍提高的情況，各地采取了一系列措施和辦法多渠道籌集資金。一是加大了地方財政的投入力度。特別是鄂爾多斯、包頭、烏海等地，市級財政支持保障性住房的額度逐年都有大幅提高，其中2011年鄂爾多斯市級財政對廉租住房的配套補助標(biāo)準(zhǔn)提高到了700元/平方米；二是較好地執(zhí)行了土地成交價5-7%用于保障性安居工程的規(guī)定。烏海市規(guī)定按照不低于7%的標(biāo)準(zhǔn)提取土地出讓成交價用于保障性住房建設(shè)，包頭市要求按照土地出讓成交價的6%用于保障性安居工程建設(shè)；三是從城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費中提取一定金額用于廉租住房建設(shè)。通遼市自2007年起均按每平方米18元的標(biāo)準(zhǔn)提取保障性住房建設(shè)基金，到2011年9月，已累計收繳保障性住房建設(shè)基金0.58億元。

3.通過租售并舉，有效回籠資金

為解決廉租住房建設(shè)資金缺口，自治區(qū)提出了“租售并舉”的辦法，允許廉租家庭以成本價或適當(dāng)?shù)陀诔杀緝r的價格購買廉租住房，并獲得相應(yīng)比例的產(chǎn)權(quán)。一些盟市、旗縣在這方面結(jié)合自己的實際，進(jìn)行了積極探索。截止2010年7月底，全區(qū)有9個盟市部分旗縣實施了租售并舉，共售出7541套，回收資金2.8億元?？偟目矗ㄟ^租售并舉，可以滿足低收入家庭對住房的多元化需求，調(diào)動廉租保障家庭的積極性，較快回籠資金投入廉租住房再建設(shè)，解決政府投入不足的問題。也使一部分低保住房困難家庭住房得到改善，擁有自己的不動產(chǎn)。

4.組建地方保障性住房建設(shè)融資平臺

按照市場化運作、多元投資等原則，通過土地劃撥、政府貼息、稅費減免等政策，吸引社會力量參與建設(shè)和經(jīng)營保障性住房。赤峰市積極探索政府主導(dǎo)下的市場作用有效發(fā)揮，破解資金瓶頸，成立了公共住房投資建設(shè)有限責(zé)任公司，計劃將政府擁有的保障性住房和一些土地資產(chǎn)劃入該公司打造融資平臺。通過市場運營實現(xiàn)投入保障房建設(shè)的國有資產(chǎn)保值增值，最終實現(xiàn)保障性住房建設(shè)的可持續(xù)。呼和浩特、包頭和烏海等城市在原城投公司的基礎(chǔ)上，搭建保障房融資平臺，組建保障房建設(shè)公司承擔(dān)大部分公共租賃住房等保障性住房建設(shè)任務(wù)。2011年烏海市通過融資平臺向國家開發(fā)銀行申請貸款8億元，極大緩解了該市建設(shè)資金緊張的局面。

二、內(nèi)蒙古保障性住房建設(shè)中存在的問題

（一）現(xiàn)行法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)等有待進(jìn)一步健全和細(xì)化

2011年，國務(wù)院指出“加大政府投入和貸款支持加度，確保今年1000萬套保障性住房11底全部開工建設(shè)”后，保障性住房建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時期。而與此對應(yīng)，保障性住房相關(guān)制度的制定卻相對滯后。目前，我國的住房保障政策多以政府文件、辦法等形式發(fā)布，沒有系統(tǒng)、詳實的法律法規(guī)，地方政府在政策執(zhí)行中無據(jù)可依，這造成各地在保障性住房建設(shè)中出現(xiàn)政策多樣、政策不協(xié)調(diào)等問題。從調(diào)查問卷反饋信息來看，內(nèi)蒙古各盟市在保障性住房建設(shè)中，由于缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，各地在住房保障對象和保障水平的確定上存在很大的隨意性，建設(shè)資金來源也沒有可靠的保障，保障對象的準(zhǔn)入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各不相同，而在退出機制上，由于目前正處于住房建設(shè)初期，各地基本上沒有詳細(xì)的退出機制。

（二）各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，建設(shè)進(jìn)度不均

目前內(nèi)蒙古各市、區(qū)、旗、縣的保障房建設(shè)任務(wù)，主要是由上一級政府結(jié)合各地財力及低保人口數(shù)分配任務(wù)的。自治區(qū)對于各市的配套資金也基本依據(jù)這一原則。這在一定程度上有其合理性，但不足之處在于：地區(qū)間財力和低保人口絕對數(shù)存在相當(dāng)大的差距。由于各地保障房建設(shè)資金的保障能力不同，而自治區(qū)的配套資金又有限，致使各地建設(shè)進(jìn)度出現(xiàn)較大差異。如，財力好的鄂爾多斯市，2011已經(jīng)提前完成2012年計劃任務(wù)。而且據(jù)該市房管部門反映，按照國家保障房保障對象的要求，該市現(xiàn)有保障房存量已基本滿足需求，實現(xiàn)了“房等人”。

（三）保障房的保障層次較低。

從保障房的覆蓋面看，由于地方財力有限，保障房建設(shè)主要滿足生活困難的“最低收入家庭”，尚無法將保障對象提高到中低收入家庭。調(diào)研中，各地普遍反映地方財力僅能解決低保戶家庭住房的廉租房建設(shè)，對于中低收入群體的保障性住房存在較大難題。

（四）保障房審批程序多、財稅優(yōu)惠政策力度不夠

眾所周知，國土、規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改審批權(quán)大都集中在市級政府。而對于沒有審批權(quán)的市級以下層級政府，保障房項目從用地的規(guī)劃、設(shè)計到施工審批，一系列申報、審批程序的辦理需要較長時間，有的地方反映辦理完畢至少需要半年。而發(fā)改部門往往要求從下發(fā)申報項目到完成報批在一個月內(nèi)完成，有的甚至要求更短時間完成。這就使得一些地方很難及時完成報批手續(xù)。

在稅費支持政策方面，存在如下的問題：一是落實不到具體項目。一方面財政部門要安排大量資金用于保障房建設(shè)，另一方面又要減免稅費，地方政府財政壓力大，反應(yīng)不積極。而稅務(wù)部門又基于稅收任務(wù)的壓力，也不主動貫徹。二是現(xiàn)有稅費支持政策，主要是一些地方性小稅種的減免，扶持的力度不是很大。事實上，建設(shè)單位交納的營業(yè)稅才是最大的稅收負(fù)擔(dān)。

（五）保障房資金存在籌措壓力大、資金使用限制多

目前自治區(qū)保障性住房建設(shè)資金主要由地方政府籌集，受權(quán)限限制，籌集渠道單一，隨著政府債務(wù)規(guī)模擴大，資金可持續(xù)性差；保障房建設(shè)屬于公益性民生工程，利潤微薄。這極大地影響了開發(fā)商參與保障房建設(shè)的積極性，這使得保障性住房建設(shè)市場化受限；中央補助資金在總量上雖有所增加，但由于建設(shè)任務(wù)的大幅增加，具體到各項目的補助標(biāo)準(zhǔn)反而有所減少。

中央對保障房配套資金的使用限制嚴(yán)格，要求?？顚Ｓ茫荒苡糜诒Ｕ戏宽椖拷ㄔO(shè)本身，而且明確規(guī)定以“安置房建設(shè)”為改造任務(wù)考核指標(biāo)。但實際上，保障房項目前期需要大量的投入。如果僅以安置房建設(shè)為考核目標(biāo)，沒有開工或建設(shè)安置房，上級補助資金就到位不了。由于資金瓶頸，不少保障房建設(shè)項目起動之際就需要和財政借錢，或者通過投融資平臺貸款。

中央保障房建設(shè)資金要求按年度劃撥到建設(shè)項目專戶中，下?lián)軙r間多在11月份、12月份，而北方地區(qū)由于天氣原因10月份工程就停工，出現(xiàn)撥款進(jìn)度與項目建設(shè)進(jìn)度不符的問題，也一定程度上加大了建設(shè)難度。

三、完善自治區(qū)保障性住房體系的政策建議

（一）進(jìn)一步完善法規(guī)制度建設(shè)

隨著保障房建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，各類保障房，無論是投資、建設(shè)，還是有關(guān)產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管、運營等問題，都需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，盡量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，便于實務(wù)部門操作。應(yīng)盡快制定出符合自治區(qū)情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，對住房保障的目標(biāo)，保障原則、基本框架和保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)與保障方式、保障資金來源及運作方式、專門管理機構(gòu)的建立和權(quán)限的劃分等做出明確界定。

（二）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌滿足保障性住房需求

目前，保障性住房建設(shè)數(shù)量的確定，以“中央派任務(wù)”為主，“地方主動向中央上報計劃”為輔的模式。這不能科學(xué)反映社會對保障性住房的需求，隨著土地供給的總量的減少，中央建房任務(wù)的急劇增加，盲目的指標(biāo)性任務(wù)導(dǎo)致保障性住房建設(shè)在選址、配套設(shè)施、公共服等方面得不到合理規(guī)劃，反而有可能擠出部分合理的購房需求，對經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面影響。應(yīng)組織相關(guān)部門分地區(qū)分層次建立科學(xué)合理的統(tǒng)計口徑、制定相應(yīng)的政策規(guī)章來確定各地保障房建設(shè)任務(wù)，急于追求建設(shè)數(shù)量不考慮需求結(jié)構(gòu)，造成目前在保障房供上，有的地方“房等人”，而有的地方“人等房”的現(xiàn)狀。

（三）建立保障性住房的動態(tài)發(fā)展機制

“十二五”期間，自治區(qū)將首先將人均住房建筑面積不足15平方米的低保家庭和低收入住房困難家庭作為首要保障對象，進(jìn)一步將中等偏下收入人群、新就業(yè)職工和外來務(wù)工人員納入保障范圍，到“十二五”末，全區(qū)將累計為約193萬戶住房困難家庭提供住房保障，實現(xiàn)“住有所居”。在擴大保障對象總量的同時，應(yīng)完善保障性住房制度的動態(tài)建設(shè)，建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，對保障對象的資格認(rèn)定、審批入住、后續(xù)動態(tài)監(jiān)管及退出等方面建立完整的體系和相應(yīng)管理細(xì)則。

（四）簡化行政審批手續(xù)，加大財稅優(yōu)惠政策力度

優(yōu)化行政審批、優(yōu)先土地供應(yīng)，保證保障性住房供給。簡化目前的保障性住房的建設(shè)審批環(huán)節(jié)和程序，為保障性住房的未來開發(fā)建設(shè)開通一條“綠色通道”。科學(xué)制定保障性住房用地專項規(guī)劃和年度供應(yīng)計劃，保障性住房建設(shè)用地要根據(jù)保障性住房建設(shè)需要，在年度土地供應(yīng)計劃中單獨列出，優(yōu)先供應(yīng)。合理安排保障性住房項目區(qū)位布局，依據(jù)區(qū)域性“控規(guī)”和保障性住房的區(qū)域性需求，充分考慮低收入家庭生活和就業(yè)實際，合理安排保障性住房項目區(qū)位布局，優(yōu)先選取地理位置較好的存量土地和交通相對便利、配套設(shè)施較為完善的土地，用于保障性住房建設(shè)。

（五）創(chuàng)新資金籌資模式，實施地區(qū)分類保障

各級政府建立穩(wěn)定的住房保障基金，從財政預(yù)算撥款等方面確保住房保障的資金投入。按照公共財政的要求，建立住房保障年度預(yù)算，尤其是考慮到資源稅改革所帶來的財政收入增量，可爭取將一定比例的資源稅收入作為保障性住房的預(yù)算資金來源。

發(fā)揮現(xiàn)有省級投融資平臺，結(jié)合均等化供給保障房的原則，在全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排資金，或者支持各地建立保障性住房建設(shè)開發(fā)公司或融資平臺，重點用于廉租住房、公共租賃住房和城市棚戶區(qū)改造。加大住房公積金制度對中低收入家庭的支持力度，在確保資金安全、保證個人貸款和提取的前提下，利用閑置資金支持保障性住房建設(shè)。

吸收利用民間投資，拓寬籌資來源。結(jié)合自治區(qū)實際情況，可以嘗試在經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的“呼包鄂”地區(qū)采取政府與私營企業(yè)合資新建項目的PPP融資方式。政府部門與私營企業(yè)首先簽訂特許協(xié)議，由政府部門與私營企業(yè)共同投資或由私營企業(yè)獨立籌資建設(shè)保障性住房項目，雙方商定在項目建成后由政府在數(shù)年內(nèi)分期回購并給予私營企業(yè)一定的利潤補貼，或者政府部門在特許協(xié)議中授予私營企業(yè)在一定時期內(nèi)對某些周邊設(shè)施的開發(fā)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)，承諾在特許期期間一定范圍內(nèi)不再興建具有同樣功能的設(shè)施以保證其獨家經(jīng)營，使私營企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)可以回收投資并獲得一定的利潤，特許經(jīng)營期滿后將項目交還政府部門。

[1]董新龍,林金忠.高品質(zhì)公租房:國家戰(zhàn)略與民生抉擇[J].經(jīng)濟學(xué)家,2012,1(2）.

[2]高培勇.《新型城市化背景下的住房保障》，中國財政經(jīng)濟出版社，2012年.