我國區(qū)域公共服務均等化分析:基于重慶與上海義務教育的比較

王春蘭 李文靖

（重慶大學公共管理學院，重慶 400044）

義務教育作為基礎性的國民教育，是一種純公共產(chǎn)品，是政府公共服務供給中的重要組成部分，均等發(fā)展是其應有之義。義務教育區(qū)域差異的存在不僅不利于促進社會的公平，縮小區(qū)域間差距，而且從世界各國發(fā)展的經(jīng)驗來看，如果一個國家的公共服務提供長期處于非均等的狀態(tài)，則必將會對本國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來嚴重的負面影響?；趪蚁嚓P政策和已有研究，筆者選取了具有代表性的9個教育指標，分別從財力、人力和物力三個方面闡述重慶和上海在義務教育上的相關差異問題。通過比較研究，試圖探討我國區(qū)域義務教育非均等發(fā)展的重要問題，以期了解重慶和上海義務教育的差異情況，且透過兩市義務教育的比較研究得知東西部地區(qū)公共服務的非均等狀況，從而為政府制定新一輪的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、促進東西部公共服務均等化和推動重慶、上海義務教育均等發(fā)展提供對策參考。

一、兩市義務教育三方面的比較分析

（一）在財力方面的比較

1.生均預算內(nèi)教育事業(yè)費比較

教育事業(yè)費是指政府用于支持各類教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費支出，主要包括個人和公用兩部分，該指標能反映政府對教育的重視程度和財力支持程度。伴隨著經(jīng)濟增長和預算內(nèi)教育經(jīng)費的增加，兩市的生均預算內(nèi)教育事業(yè)費也呈現(xiàn)出逐年增加態(tài)勢。圖1顯示，2007—2009年重慶小學從1 758元增加到2 963元，增加了1 205元，增幅為68.54%；上海從11 499元增加到14 793元，增加了3 294元，增幅為28.65%。同期重慶初中從2 143元增加到3 560元，增加了1 417元，增幅為66.12%；上海則從13 123元增加到18 224元，增加了5 101元，增幅為38.87%。雖然重慶方面的增幅均高于上海，但差距并未因此而大幅縮小。2007—2009年上海小學生均預算內(nèi)事業(yè)費分別是重慶的6.54、6.01、4.99倍；而初中的差距分別為6.12、5.52、5.12倍。顯然，上海在教育投入上明顯高于重慶，重慶數(shù)倍差于上海。

資料來源：教育部財務司，國家統(tǒng)計局社會和科學統(tǒng)計司.2008年、2009年、2010年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社。

2.生均預算內(nèi)公用經(jīng)費比較

公用經(jīng)費作為教育事業(yè)費的一個重要組成部分，是指保證學校正常運轉(zhuǎn)所需的費用。公用經(jīng)費的范圍包括：公務費、業(yè)務費、設備購置費和修繕費等方面，它是考察教育投入的一個重要指標。從圖2中得知，2007—2009年重慶小學從495元增加到853元，增加了358元，增幅為72.23%；上海則是從2 845元增加到3 453元，增加了608元，增幅為21.37%。同期重慶初中從697元增加到1 250元，增加了553元，增幅為79.34%。上海則是從3 426元增加到4 495元，增加了1 069元，增幅為31.20%。然而，兩市的差距仍不容忽視。2007—2009年，上海小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費分別是重慶的5.75、4.45、4.05倍，而初中的差距分別是4.92、3.54、3.60倍。

資料來源：教育部財務司，國家統(tǒng)計局社會和科學統(tǒng)計司.2008年、2009年、2010年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社。

（二）在人力方面的比較

1.專任教師學歷比較

義務教育的區(qū)域差距在一定程度上就是教育人力方面的差距，突出表現(xiàn)在教師學歷上。表1顯示，無論是在教師合格率上，還是研究生學歷教師比例上，重慶大都低于上海。相反，重慶在高中及以下學歷教師比例上卻高于上海。如2009年，重慶小學、初中的教師學歷合格率分別比上海低0.54和1.47個百分點。研究生學歷教師比例分別比上海低0.45、2.15個百分點。而高中及以下學歷教師比例卻分別比上海高出14.65、1.44個百分點。小學大專及以上學歷教師比例，上海為91.9%，重慶為77.2%，比上海低14.7個百分點。初中本科及以上學歷教師比例，上海為93.3%。重慶僅69.7%，低于上海23.6個百分點?？梢姡貞c在教師學歷上與上海的差距較大。筆者認為，這與上海經(jīng)濟社會發(fā)展水平等有關，即上海中小學校教師工資待遇、福利水平和發(fā)展前景等均優(yōu)越于重慶，因此吸引能到大批優(yōu)秀教師，特別是一批批高學歷教師，凸顯了教育領域的一個普遍現(xiàn)象：農(nóng)村教師向縣鎮(zhèn)流動，縣鎮(zhèn)教師向大城市流動，城市教師向城市重點學校流動。因此從某種意義上來說，與上海相比，重慶儼然還是一個“農(nóng)村”。

表1 2007—2009年重慶、上海普通小學、初中專任教師學歷情況對比 單位：%

2.專任教師職稱比較

教師職稱是反映教師教學水平、科研能力等綜合素質(zhì)的一個重要指標。以表2的2009年數(shù)據(jù)為例，2009年，重慶小學高級職稱、未評職稱比例分別比上海低17.28、3.94個百分點，筆者認為重慶小學未評職稱教師比例低于上海，但并不代表著重慶小學教師綜合素質(zhì)好于上海，相反，上海小學未評職稱教師的綜合素質(zhì)、能力相對來說會高于重慶。因為上海的經(jīng)濟社會環(huán)境、培訓等都優(yōu)越于重慶，從而使得上海小學未評職稱教師在一定程度上比重慶小學教師優(yōu)秀。中級職稱比例方面，重慶小學比上海高出21.28個百分點。顯然，上海小學以高級職稱教師為主，重慶則以中級職稱教師為主。另外，2009年重慶初中高級、中級職稱比例分別比上海低2.39和4.54個百分點。而就未評職稱比例而言，重慶初中卻比上海高出了3.15個百分點。由此，我們發(fā)現(xiàn)，在初中，上海與重慶均以中級職稱居多。

表2 2007-2009年重慶、上海普通小學、初中專任教師職稱對比 單位：%

3.生師比比較

生師比即指在校學生與專任教師之比。該指標反映的是專任教師數(shù)量是否充足，即生師比越高，教師所負擔的學生數(shù)越多，壓力越大，反之亦然。從圖3中，不難發(fā)現(xiàn)，上海小學生師比自2007—2009年來呈現(xiàn)出逐年增長的狀況。從2007年的13.87增長到2009年的15.16。重慶恰恰相反，從2007年的19.90減少到2009年的17.72。但在初中，上海則出現(xiàn)了一定的波動，從2007年的12.80增加到2008年的12.83，但到了2009年該值減小到12.67。重慶初中從2007年的18.29減小到2009年的17.37。盡管這樣，重慶小學、初中的生師比與上海相比，差距依舊存在。即2007—2009年，重慶小學生師比分別比上海高出6.03、4.41、2.56。同期重慶初中的生師比分別比上海高出5.49、5.39、4.7。由此可知，重慶在教師資源的配置上仍存在不足，教師教學任務偏重，不利于教育質(zhì)量的提升。

（三）在物力方面的比較

1.生均危房面積比較

危房不僅是困擾教學質(zhì)量提升的重大問題，而且也是國家實施中小學校標準化建設重點解決的問題之一。危房面積是反映學校基礎設施建設效果和教學條件好壞的一個指標。圖4顯示，上海小學和初中均不存在危房。相反，重慶小學和初中不僅存在，而且近三年來還有所增加。即重慶小學生均危房面積從2007年的0.03平方米增加到2009年的0.93平方米；重慶初中則是從2007年0.02平方米增加到2009年的0.7平方米。由此看來，對于重慶來說，消除危房面積任重道遠。

2.生均機比較

生均機即指平均每名學生擁有的計算機臺數(shù)。生均機可以反映出學校信息化的程度。生均機越高，信息化程度越高，教學水平相對較高，現(xiàn)代化水平較高，反之亦然。圖5顯示，兩市中小學生均機差距較大。2007—2009年重慶小學生均機分別比上海低 0.11、0.12、0.11臺；同期重慶初中分別比上海低0.18、0.21、0.19臺。說明了重慶在學校信息化上并不全面，程度較低，三年間幾乎沒有改善，特別是初中，生均一直是0.04臺。

3.生均儀器設備總值比較

儀器設備總值是中小學校硬件設施的重要組成部分，是教學的必備設施。生均儀器設備總值反映出學?；A設施建設的完善程度。從圖6中不難發(fā)現(xiàn)，2007—2009年上海小學分別是重慶的15.19、3.93、4.00倍；同期上海初中分別是重慶的9.84、11.91、11.50倍。以初中的差距最為明顯，平均比值達11倍之多?？梢?，重慶中小學校在物力方面與上海的差距是如此之大。

資料來源：同表1

資料來源：同表1

資料來源：同表1

資料來源：同表1

4.生均圖書比較

生均圖書指平均每名學生擁有的圖書藏量，是反映學校教學資源豐富與否的指標之一。從圖7可知，2007—2009年重慶小學生均圖書分別比上海2.64、2.17、2.08倍；同期初中的差值分別是4.13、4.13、4.13倍。顯然，重慶小學和初中的生均圖書遠少于上海，教學資源并不豐富，學生課余生活閱讀受限，不利于學生和教師的知識積累和能力提升。

資料來源：同表1

二、結論及啟示

（一）結 論

財力、人力和物力三個方面的九個指標從某種角度來說，涵蓋了義務教育的硬件和軟件的主要內(nèi)容，是學術界使用較多的旨在衡量義務教育均等狀況或公平程度的典型指標。因此能夠相對充分地反映和比較重慶、上海兩市在義務教育上的相關差異。通過上述的比較研究，筆者得出了以下結論：

1.重慶義務教育整體上遠差于上海

上海義務教育取得如此的大的成績與其起步較早和投入較多有直接聯(lián)系。如1995年開始的“薄弱學校更新工程”，投入巨資對253所中小學進行了重新規(guī)劃和建設，從1999年到2001年，上海市又推出了“教育達標工程”，三年投入了76個億；2002—2005年，上海歷時三年的針對初中學校的建設工程大刀闊斧，投資80多億元。[1]而重慶自2004年才開始大規(guī)模地進行“中小學危房改造工程”、“農(nóng)村寄宿制學校建設工程”等，不僅時間晚于上海，而且投資的力度也不及上海。

2.單純依靠政府力量支持義務教育發(fā)展作用有限

從財力方面的數(shù)據(jù)，我們得知，2007—2009年來重慶與上海都加大了對義務教育的投入力度，實施了相關的旨在促進義務教育均等發(fā)展的工程。如危房改造工程，但并不意味著只要加大政府投入就能明顯改善義務教育非均等狀況。如 2007—2009年重慶小學、初中的生均圖書和生均機，幾乎沒有變化，而危房面積卻有所增加。這在一定程度上說明單純依靠政府投入，是很難從根本上改變區(qū)域義務教育差距問題。

3.義務教育與地區(qū)經(jīng)濟呈正比關系

義務教育與經(jīng)濟是相輔相成，相互促進與制約的關系。如果沒有經(jīng)濟作保障，義務教育如“紙上談兵”。相應地，沒有教育做基礎，經(jīng)濟則缺乏發(fā)展動力。據(jù)統(tǒng)計，上海人均GDP、地方財政收入分別從2007年的67 244元、2 074.48億元增加到2009年的78 326元、2 540.30億元。重慶則從2007年的16 606元、442.70億元增加到2009年的22 840元、655.17億元，而生均預算內(nèi)事業(yè)費和公用經(jīng)費也隨之逐年增加。此外，在2009年，上海人均GDP、地方財政收入和預算內(nèi)教育經(jīng)費分別是重慶的2.3、3.9、1.6倍?？梢?，經(jīng)濟增長能帶來教育的發(fā)展，經(jīng)濟差距同樣帶來教育的差距，即經(jīng)濟實力是區(qū)域義務教育差距產(chǎn)生的根本原因。

（二）啟 示

通過上述的比較研究和總結，也給予了我們許多有益的啟示：

1.強化政府責任是關鍵

義務教育作為一種純公共產(chǎn)品，具有較強的社會效益和正外部性。因此，政府理應免費、均等供給，理應是供給的“第一責任人”，讓國民不論其地位、身份、城鄉(xiāng)和區(qū)域等差異都能平等的享受。因此：第一，要強化中央政府的主體責任。資料顯示，在2009年中央和地方財政主要的支出項目中，中央對教育的支出僅為567.62億元，而地方支出卻高達9 869.92億元，是中央的17.39倍之多?？梢娮鳛榱x務教育最重要責任人的中央并沒有真正承擔起責任來。第二，要明確各級政府權責。當前，我國出現(xiàn)區(qū)域義務教育差距的另一重要原因就在于各級政府權責不明確，分工不一，制度漏洞百出。因此須在法律法規(guī)上重新審視各級政府權責，規(guī)范政府行為，健全責任機制，完善制度體系。第三，要提升縣級政府的管理能力。縣級政府作為義務教育的直接管理主體，其管理能力如何將直接影響義務教育的發(fā)展，因此必須要不斷提升其管理能力，加強教育培訓力度，上級政府適度下放權力讓縣級政府積極探索教育發(fā)展的新路子，新方式。[3]

2.轉(zhuǎn)移支付是核心

長期以來，我國義務教育投資主要是以地方政府為主，中央和省級政府承擔比重較小，主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付來進行補貼。而在轉(zhuǎn)移支付結構中，一般性轉(zhuǎn)移支付資金所占比重偏低，據(jù)測算，真正有助于縮小地區(qū)間財力差距的轉(zhuǎn)移支付資金在全國不足15%。大量的專項轉(zhuǎn)移支付又需要相應的配套資金予以保證，西部很多地區(qū)根本無法提供足夠的配套資金，專項轉(zhuǎn)移支付資金的效用也大打折扣。[2]因此必須要規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。第一，要科學地進行測量地方政府的教育資金需求和政府的財政能力，這是財政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎。第二，改變轉(zhuǎn)移支付辦法。即由對總的資金缺口進行補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω鱾€具體的缺口項目進行補貼，避免出現(xiàn)“拆東墻，補西墻”現(xiàn)象。第三，要逐漸提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，并加強監(jiān)督力度。在加大轉(zhuǎn)移支付力度的前提下，逐漸提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，整合專項轉(zhuǎn)移支付，對于貧困地區(qū)或民族地區(qū)，建議取消要求其資金配套的規(guī)定。并完善監(jiān)管機制，以保證轉(zhuǎn)移支付資金的合法、合理使用，避免被人為挪用、貪污等。

3.調(diào)整結構是重點

據(jù)統(tǒng)計，2003年全國普通小學、初中、高等學校三級教育生均預算內(nèi)教育經(jīng)費撥款比例分別為1︰1.16︰8；2004年為 1︰1.13︰6.3。而有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1995年世界一般發(fā)展中國家普通小學、初中、高校三級教育生均經(jīng)費比約為1︰1.4︰8，發(fā)達國家為1︰0.8︰4.3。相比之下，我國2003年三級教育生均經(jīng)費比例才基本達到 1995年一般發(fā)展中國家平均水平，然而直到2004年我國都仍未能達到1995年發(fā)達國家水平。[4]因此要重點調(diào)整大、中、小學生均教育教育經(jīng)費的投入比例，適度減少對非義務教育的經(jīng)費補貼，逐步形成以義務教育為主的投資結構，不斷縮小教育投入的三級差距，逐漸扭轉(zhuǎn)教育中的“馬太效應”。與此同時，要鼓勵其他力量參與義務教育的發(fā)展，如企業(yè)投資，捐資助學等都應該得到鼓勵，并且為其提供渠道和辦法，健全相關的政策法規(guī)，讓社會力量平等、公平的供給義務教育公共服務。即要在保證政府投資主導的前提下，適度放寬社會力量開辦義務教育學校，給予其相關政策優(yōu)惠，引導其正常有序發(fā)展，以補充政府供給的不足，緩解“上學難”問題。

[1]吳亮，劉丹.“均衡發(fā)展”的上海突破[J].瞭望，2007（33）.

[2]樊繼達.東西部基本公共服務差距收斂：基于實證調(diào)查的分析[J].新視野，2010（4）.

[3]符淼.城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌背景下教育資源配置研究——以重慶市農(nóng)村義務教育為例[J].重慶三峽學院學報，2012（3）.

[4]錢秀菊，刑家合.關于優(yōu)化我國教育投資結構的思考[J].商業(yè)時代，2007（27）.