檢察機關(guān)預(yù)防一體化機制建設(shè)的實踐與思考

于幫存

【摘要】 機制問題是開展工作的基礎(chǔ)性問題。對于起步晚、起點低的預(yù)防職務(wù)犯罪工作而言，建立健全工作機制更顯得尤為重要。本文試圖站在前行者的肩膀上，結(jié)合安徽檢察預(yù)防工作實踐，對檢察機關(guān)預(yù)防一體化機制建設(shè)的必要性、基本框架等作粗淺探討。

目前，檢察機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作機制主要包括：外部范疇的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)機制，內(nèi)部范疇的懲防并舉偵防一體的預(yù)防職務(wù)犯罪協(xié)作機制。這兩項機制均為同一層級的橫向模式。作為安徽省人民檢察院預(yù)防部門，在鞏固加強、充分發(fā)揮橫向機制作用的基礎(chǔ)上，也要探索建立縱向預(yù)防一體化機制，推動形成“兩橫一縱”格局，以最大限度地增強工作合力。

一、檢察一體化與預(yù)防一體化

（一）檢察一體化

人民檢察院組織法規(guī)定，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。這是檢察工作實行一體化的法律基礎(chǔ)。檢察一體化包括對外對內(nèi)兩個方面：對外是指檢察獨立，即檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，不受法定機關(guān)、事項及程序以外的干涉；對內(nèi)是指業(yè)務(wù)一體，即檢察機關(guān)上命下從，作為命運共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。我們通常所說的檢察一體化是對內(nèi)一體。目前，檢察一體化機制建設(shè)在業(yè)務(wù)工作的應(yīng)用，起步最早、成效最突出的是偵查一體化。2006年，《最高人民檢察院關(guān)于健全職務(wù)犯罪偵查工作一體化機制的若干規(guī)定》的出臺，為偵查一體化開辟了自上而下的模式。之后，省級院在反貪局內(nèi)部成立大要案中心、偵查指揮中心等機構(gòu)，專司組織協(xié)調(diào)指揮全省重大貪污賄賂案件偵查工作。十多年來，偵查一體化在充分整合資源、加大辦案力度、提高辦案質(zhì)量等方面都取得了顯著成效，為其他檢察業(yè)務(wù)一體化機制建設(shè)提供了成功經(jīng)驗。2011年，高檢院制定《最高人民檢察院關(guān)于推進職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防一體化工作機制建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》，力圖借助于偵查工作，推動各地探索偵查與預(yù)防工作緊密銜接、增強預(yù)防合力。此外，一些地方在刑事申訴一體化機制建設(shè)方面也進行了有益探索。

（二）預(yù)防一體化

預(yù)防一體化既立足于檢察一體化，又部分地超越了檢察一體化之所指。以其涵蓋范圍分類，預(yù)防一體化分為宏觀、中觀、微觀三個層次。一是宏觀層次的預(yù)防一體化，是指在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，以社會化預(yù)防為基礎(chǔ)的工作機制，其根基在于：預(yù)防職務(wù)犯罪是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，是全黨全社會的共同任務(wù)，必須在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)，依靠人民群眾支持和參與，統(tǒng)籌推進。宏觀層次的預(yù)防一體化，超出了檢察一體化的范疇，其范圍之廣遠非檢察機關(guān)一家所能擔(dān)當(dāng)。二是中觀層次的預(yù)防一體化，是指在同一檢察機關(guān)內(nèi)部，按照全院一盤棋思路構(gòu)建而成的院黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各業(yè)務(wù)部門共同參與、預(yù)防部門組織協(xié)調(diào)的工作格局。其包括懲防一體化、偵防一體化工作機制的核心內(nèi)容。三是微觀層次的預(yù)防一體化，是指在一定行政區(qū)域范圍的檢察機關(guān)，強化上下級、同級院預(yù)防部門之間的協(xié)作配合，增強預(yù)防條線合力。本文所說的預(yù)防一體化機制，為中觀與微觀層次之綜合，即在上級機關(guān)預(yù)防部門的指揮協(xié)調(diào)下，整合本地區(qū)各級院的預(yù)防力量，通過加強對上信息報送、對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)和同級交流協(xié)作，上下聯(lián)動，同級協(xié)作，合理分工，統(tǒng)一步調(diào)，最大限度地提升工作效率效果的工作機制。

二、構(gòu)建預(yù)防一體化機制的必要性

（一）構(gòu)建預(yù)防一體化機制，是整合資源、解決預(yù)防人員不足的迫切需要。預(yù)防工作涉及事多面廣。近年來，預(yù)防工作任務(wù)日趨繁重，事多人少、配置不合理等問題逐漸突出。以我省為例，截至2012年底，全省檢察機關(guān)下轄16個地級院、113個縣級院，共有從事預(yù)防工作的人員247人，其中，專職預(yù)防人員186人，分布在其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)中的兼職預(yù)防人員61人。專職人員中，省院6人、市級院42人（院均2.4人）、縣區(qū)院138人（院均1.1 人）。從事預(yù)防工作三年以下（含三年）135人、四年以上112人。由此可見，我省預(yù)防機構(gòu)隊伍建設(shè)明顯滯后，省、市院預(yù)防工作人員相對偏少，基層院預(yù)防機構(gòu)不健全，“一人科”情況普遍；預(yù)防人員的流動性大，多數(shù)預(yù)防人員從事預(yù)防工作時間過短，難以有效開展工作。解決這些問題，除了爭取支持增加人員、強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)之外，更現(xiàn)實的是整合現(xiàn)有，優(yōu)化資源配置，通過預(yù)防一體化，將一案一建議、一案一分析等部分日常工作納入相關(guān)業(yè)務(wù)部門之職責(zé)，以緩解工作量增加與人員力量不足的矛盾。

（二）構(gòu)建預(yù)防一體化機制，是搭建平臺、深化專題系統(tǒng)預(yù)防的迫切需要。專題預(yù)防和系統(tǒng)預(yù)防，是檢察機關(guān)開展預(yù)防工作、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，前者重點針對涉及公共投資和公共利益的重大工程建設(shè)項目、社會經(jīng)濟發(fā)展項目，以及政策措施實施中的重要環(huán)節(jié)，后者針對職務(wù)犯罪多發(fā)易發(fā)或者壟斷性行業(yè)、系統(tǒng)，以及涉及國計民生、公共利益的行業(yè)、系統(tǒng)。通常情況下，專題預(yù)防所在領(lǐng)域涉及面廣，涉及單位多，比如工程建設(shè)、涉農(nóng)領(lǐng)域，不局限于一市一縣；系統(tǒng)預(yù)防所涉及行業(yè)系統(tǒng)，更是上下垂直、自成一體，比如工商、國稅系統(tǒng)，其預(yù)防工作非某一檢察院能夠單獨承擔(dān)。目前來看，我省大部分檢察機關(guān)開展專題預(yù)防、系統(tǒng)預(yù)防，還多局限于單個檢察院，缺少上下級、同級之間的溝通與協(xié)作，造成專題領(lǐng)域留有空白、系統(tǒng)預(yù)防參差不齊。通過建立一體化預(yù)防機制，能夠搭建自上而下的協(xié)作或共建平臺，共同制定出臺相關(guān)文件，推動專題預(yù)防、系統(tǒng)預(yù)防深入開展、取得實效。

（三）構(gòu)建預(yù)防一體化機制，是提高效率、增強預(yù)防集約效應(yīng)的迫切需要。預(yù)防工作是檢察機關(guān)一項年輕的業(yè)務(wù)工作，歷經(jīng)十多年的探索發(fā)展，形成了自己的職能定位、基本規(guī)范和工作流程。但目前，很多地方的預(yù)防工作，仍然停留在粗放型發(fā)展模式上，突出表現(xiàn)為：工作缺乏計劃性，想到哪里干到哪里；缺乏規(guī)范性，不遵守業(yè)務(wù)流程，不履行相關(guān)手續(xù)；缺乏協(xié)調(diào)性，區(qū)別對待預(yù)防措施，拈輕怕重；缺乏持續(xù)性，淺嘗輒止，安于現(xiàn)狀，具備基礎(chǔ)卻不持續(xù)跟進，具有經(jīng)驗卻不深入挖掘。建立預(yù)防一體化機制，通過上下級、同級之間及本院協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，能夠科學(xué)謀劃工作思路，協(xié)調(diào)安排重點工作，持續(xù)增強預(yù)防效果，深入挖掘成功經(jīng)驗，有效提高工作效率，推動預(yù)防工作走上集約化發(fā)展之路，形成具有本地特色的預(yù)防品牌。

三、預(yù)防一體化機制的基本框架

多年來，我省檢察預(yù)防工作已在實踐著預(yù)防一體化機制的具體內(nèi)容?，F(xiàn)結(jié)合機制的理想化構(gòu)想與工作實踐，提出如下基本框架。

（一）組織模式

為了便于統(tǒng)一指揮調(diào)動、組織協(xié)調(diào)，考慮到實施一體化的效率及可操作性，本文將預(yù)防一體化機制的組織實施范圍設(shè)定在省級及所轄市、縣區(qū)檢察院。

1.上下級統(tǒng)籌一體化。是指充分發(fā)揮省級院的引領(lǐng)作用、市級院的主體作用和基層院的基礎(chǔ)作用，重點工作集中行動，基礎(chǔ)工作各自完成。比如，2010年，安徽省院預(yù)防處組織部分市院、基層院預(yù)防部門，認真探索研究檢察機關(guān)預(yù)防業(yè)務(wù)需求。經(jīng)過集中時間深入調(diào)研、研討與思考，省院預(yù)防處從全省預(yù)防工作的視角、合肥市廬陽區(qū)院預(yù)防科從基層院的視角，分別完成了預(yù)防業(yè)務(wù)需求分析建議報告。之后，省院預(yù)防處又會同上述市院、基層院，圍繞高檢院預(yù)防廳《預(yù)防業(yè)務(wù)需求分析方案稿》，集中研討，提出修改建議22條。這兩次省、市、縣三級院預(yù)防部門聯(lián)合攻關(guān)，不僅較好完成了工作任務(wù)，同時，這種上下級院預(yù)防部門協(xié)調(diào)配合、上下聯(lián)動的聯(lián)合攻關(guān)模式，也被事實證明，有利于增強預(yù)防工作實效，提高預(yù)防工作水平。該模式，既可以由上級院預(yù)防部門主動啟動，根據(jù)下級院的不同情況加以選擇；也可以由下級院預(yù)防部門根據(jù)工作需要，提請上級院啟動。

2.同級院協(xié)作一體化。這是加強橫向協(xié)作的重要渠道，主要有兩種方式：一是主導(dǎo)模式，即省級院、市級院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)市院、基層院聯(lián)合開展預(yù)防工作；二是自主模式，即各市院、基層院之間自主聯(lián)合開展預(yù)防工作。主導(dǎo)模式中，上級院因其工作信息、全局把握等優(yōu)勢，便于發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)檢察院的成功經(jīng)驗，便于組織開展聯(lián)合預(yù)防。自主模式中，市級院、基層院結(jié)合典型案件發(fā)案原因、發(fā)案環(huán)節(jié)、作案手段的相似性，立足于本地，主動與兄弟院溝通交流，聯(lián)合開展預(yù)防工作。實踐中，由于同級院之間交流較少，上級院又偏重于縱向聯(lián)系，該模式應(yīng)用較少。

3.本級院懲防一體化。這是強化懲治和預(yù)防工作有效銜接、協(xié)調(diào)配合，增強工作實效的必由之路。滁州市檢察機關(guān)充分利用辦案資源，積極拓展預(yù)防宣傳和警示教育途徑，取得了良好效果。僅2012年上半年，全市接受預(yù)防宣傳和警示教育后到檢察院自首的7人、到檢察院舉報的2人。較為典型的是，來安縣院干警結(jié)合辦理的某村委班子在征地補償領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件，為該鎮(zhèn)基層組織人員集中開展警示教育。與會人員深受震動，會后有4人到檢察院自首。該模式為預(yù)防一體化的常態(tài)模式，相關(guān)部門均已按照《安徽省檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門預(yù)防工作規(guī)則》規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)防職責(zé)，故日常工作不需要預(yù)防或其他部門另行啟動，重大活動由預(yù)防部門提請本院預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組啟動。

（二）適用范圍

1.日常業(yè)務(wù)。預(yù)防日常業(yè)務(wù)是指包括預(yù)防調(diào)查、案例分析等六項業(yè)務(wù)在內(nèi)的常規(guī)工作，不包括年度報告、專題預(yù)防、理論研究。預(yù)防條線一體化與懲防一體化對日常業(yè)務(wù)的分工要求不同。前者要求，所有日常業(yè)務(wù)均由本院或本部門完成，無特殊情況，不得轉(zhuǎn)交或合作完成。后者要求，相關(guān)業(yè)務(wù)部門必須結(jié)合執(zhí)法辦案職責(zé)，開展“一案一分析”、“一案一建議”等常規(guī)工作；預(yù)防部門負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)部門開展預(yù)防工作，受理行賄犯罪檔案查詢，管理預(yù)防信息庫，總結(jié)推廣工作經(jīng)驗等。

2.重點工作。雖然預(yù)防條線一體化要求基礎(chǔ)工作各自完成，但是如遇重點業(yè)務(wù)工作如年度報告，或者工作對象超出本地范圍的，則可啟動本模式。2012年，省院預(yù)防處組織開展涉農(nóng)資金管理使用環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查。鑒于涉農(nóng)資金涉及面廣、其管理與使用環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件多發(fā)生于基層，省院預(yù)防處在深入分析典型案件的基礎(chǔ)上，結(jié)合各市發(fā)案情況，選擇相關(guān)市院、基層院配合。工作中，省院預(yù)防處聯(lián)合有關(guān)市院、基層院預(yù)防部門，分組赴7個地市共11個縣區(qū)院，通過調(diào)閱案卷，與辦案人員、相關(guān)單位和主管部門座談，問卷調(diào)查等，了解發(fā)案情況、相關(guān)領(lǐng)域資金運行情況等，共同開展預(yù)防調(diào)查。近年來，省院年度報告之起草，均由省院預(yù)防處牽頭，會同反貪局、反瀆局等相關(guān)部門完成。啟動重點工作模式時，應(yīng)當(dāng)注意其使用的頻率與周期，原則上每年每院不超過兩次。

3.專題預(yù)防?？紤]到工作涉及面、影響力等因素，專題預(yù)防以啟動預(yù)防一體化機制為宜。2013年，省院準備在全省檢察機關(guān)部署開展涉農(nóng)資金領(lǐng)域職務(wù)犯罪專題預(yù)防工作。該項工作，外部將依托于省預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)動全省各級涉農(nóng)部門、基層組織和相關(guān)單位自主開展；內(nèi)部將依托懲防一體化機制，發(fā)動各級院按照全院一盤棋思路共同開展；作為牽頭部門，預(yù)防部門則應(yīng)啟動條線一體化模式聯(lián)合開展。該項工作中，上下級院聯(lián)合開展，便于集中力量，如在涉農(nóng)部門、基層組織及相關(guān)單位，有計劃、有針對性地聯(lián)合開展警示教育和法制宣傳；如針對查辦涉農(nóng)案件所發(fā)現(xiàn)的問題，聯(lián)合分析研究，強化治本對策等。

4.理論研究。由于檢察預(yù)防工作起步較晚，加之各地開展工作情況、人員隊伍情況參差不齊，該項工作理論研究仍然處于探索階段、基礎(chǔ)階段。越是這種現(xiàn)狀，越是有必要加強上下級院、同級院預(yù)防部門的聯(lián)合，充分發(fā)掘、綜合運用各自占有的預(yù)防資源與預(yù)防信息，以形成既具有豐富實踐性，又具有一定理論性的研究成果。2012年，省院預(yù)防處協(xié)助馬鞍山市院預(yù)防處，共同完成了馬鞍山市預(yù)防職務(wù)犯罪論壇的籌備與舉辦工作。這是我省第一個以預(yù)防職務(wù)犯罪為主題的專題論壇。省院預(yù)防處與合肥市廬陽區(qū)院預(yù)防科聯(lián)合，共同完成了關(guān)于檢察機關(guān)在社會化預(yù)防中定位與作用發(fā)揮的課題研究。

（三）必備基礎(chǔ)

1.成立一體化組織機構(gòu)。既包括常設(shè)性機構(gòu)，又包括臨時性機構(gòu)。常設(shè)機構(gòu)主要負責(zé)制定開展預(yù)防工作的計劃、方案并監(jiān)督實施。各級院均應(yīng)成立預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組或懲防一體化、偵防一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，組織領(lǐng)導(dǎo)本院預(yù)防工作開展，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一般應(yīng)設(shè)在預(yù)防部門；省院、市院預(yù)防部門應(yīng)結(jié)合實際成立條線一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭協(xié)調(diào)轄區(qū)預(yù)防條線重大工作開展。臨時機構(gòu)主要負責(zé)制定階段性系統(tǒng)預(yù)防、項目預(yù)防的工作方案。為推動皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)預(yù)防職務(wù)犯罪工作，2011年，省院預(yù)防處推動《關(guān)于在江北、江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)共同開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作辦法》經(jīng)省江北管委會、江南管委會和省人民檢察院三方會簽下發(fā)實行；推動成立產(chǎn)業(yè)集中區(qū)共同預(yù)防職務(wù)犯罪工作指導(dǎo)委員會，作為共同預(yù)防的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)屬地管理需要，指導(dǎo)委員會由省檢察院、蕪湖市、池州市、蕪湖市鳩江區(qū)、池州市貴池區(qū)檢察院領(lǐng)導(dǎo)組成，指導(dǎo)委員會辦公室由相關(guān)檢察院預(yù)防部門人員組成。

2.建立一體化配套制度。主要包括兩個方面，一方面是本院范圍的懲防一體化配套制度，具體包括：組織領(lǐng)導(dǎo)制度，明確本院預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組等領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的工作方式、組織協(xié)調(diào)方式等；分工配合制度，明確預(yù)防部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的預(yù)防工作職責(zé)，開展預(yù)防工作的具體方式等；信息傳遞制度，明確相關(guān)部門開展預(yù)防工作的時間要求、信息傳遞要求等；同步介入制度，明確預(yù)防部門介入典型案件偵查活動的啟動條件、同步工作內(nèi)容及紀律要求等；線索處置制度，明確預(yù)防部門開展預(yù)防工作時注意發(fā)現(xiàn)和受理案件線索的相關(guān)要求；跟蹤推進制度，明確本院預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組對重大預(yù)防活動落實情況進行跟蹤、督促、檢查等；統(tǒng)一考評制度，明確將預(yù)防工作納入相關(guān)業(yè)務(wù)部門的考評內(nèi)容，由本院預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一進行考評。另一方面是上下級院的條線一體化配套制度，具體包括：上下領(lǐng)導(dǎo)制度，明確上級院預(yù)防部門對下級院預(yù)防工作進行領(lǐng)導(dǎo)的范圍、方式等；掛牌督辦制度，明確每年專題預(yù)防項目選題、掛牌督辦項目選擇、督辦方式、成果轉(zhuǎn)化等；任務(wù)分解制度，明確涉及面廣的重點工作，上下各級院的任務(wù)分工、落實方式、規(guī)定期限、具體責(zé)任人等；日常檢查制度，明確上級院對下級院日常工作的檢查方式、臺賬資料等。

3.打造一體化預(yù)防隊伍。主要包括三個方面，一是本院一體化預(yù)防隊伍。2011年，省院預(yù)防處推動省檢察院制定實施《關(guān)于在省院機關(guān)建立預(yù)防職務(wù)犯罪工作兩項制度三支隊伍的意見》，在省院機關(guān)建立了預(yù)防職務(wù)犯罪信息員、宣講員、理論研究員等三支隊伍，成員由各業(yè)務(wù)部門各推薦1人組成。此舉被高檢院預(yù)防廳《職務(wù)犯罪預(yù)防工作情況》全文轉(zhuǎn)發(fā)推廣，得到省檢察院檢察長的重要批示。二是條線一體化預(yù)防隊伍。2012年初，省院預(yù)防處推動全省檢察機關(guān)預(yù)防條線成立信息員、宣講員、理論研究員三支隊伍，組織整合骨干力量，總?cè)藬?shù)近百人。這三支隊伍，立足于全省預(yù)防條線的現(xiàn)有人員，結(jié)合其自身特點，分別擔(dān)任不同的工作任務(wù)。三是區(qū)域一體化預(yù)防隊伍。我省部分市院充分整合全市檢察機關(guān)人才資源，成立了預(yù)防宣講團。比如，亳州、六安等市院整合市縣兩級院資源，從市院、基層院業(yè)務(wù)部門擇優(yōu)選拔辦案經(jīng)驗豐富、法學(xué)功底深厚、溝通表達能力強的業(yè)務(wù)骨干，成立了預(yù)防職務(wù)犯罪宣講團。為了提高宣講團整體水平，六安市宣講團還舉辦了宣講技能展示活動。

（作者單位：安徽省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處）

欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@sina.com