規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施有效性分析

何光俊

【摘 要】規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是從源頭對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行主動(dòng)預(yù)防和控制，確保其實(shí)施的有效性，對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的重要性是不言而喻的，這值得我們深入探究。本文對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施有效性的幾大原則作了初步分析，并針對(duì)當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的不足，提出了提高規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施有效性的方法，望對(duì)今后的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開展起到借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；實(shí)施有效性；方法；公眾參與

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在政府規(guī)劃的層次實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其目的是確保環(huán)境影響在決策的盡可能早期就與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素同等地被考慮到，防止在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中造成重大生態(tài)環(huán)境損失和破壞。我國(guó)于2003年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度從建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到政府規(guī)劃，是我國(guó)環(huán)保事業(yè)的歷史性突破，不僅對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律后盾，而且對(duì)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策、倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。與單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)更具有前瞻性和全局性，能從源頭上防止環(huán)境污染。但是與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)相比，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施的有效性仍顯示其較弱的一面。下面，就規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施有效性展開分析。

1.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性分析

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在對(duì)規(guī)劃區(qū)域環(huán)境進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析確定該區(qū)域相關(guān)環(huán)境要素的容量并提出總量控制方案，從環(huán)境保護(hù)角度論證規(guī)劃區(qū)環(huán)境保護(hù)方案、生態(tài)建設(shè)方案，對(duì)擬議的各規(guī)劃方案進(jìn)行環(huán)境影響分析和綜合論證，提出規(guī)劃實(shí)施的可行性結(jié)論和規(guī)劃的調(diào)整建議，為主管部門對(duì)該規(guī)劃的可行性提供決策依據(jù)。

根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的導(dǎo)則，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要原則有科學(xué)、客觀、公正原則、早期介入原則、整體性原則、公眾參與原則、一致性原則、可操作性原則等六方面，但目前所開展的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中并不能完全貫徹這六方面的原則。本文從規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)六個(gè)原則等方面對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施有效性進(jìn)行分析。

1.1 科學(xué)、客觀、公正原則的實(shí)施有效性

科學(xué)、客觀、公正原則即指規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須科學(xué)、客觀、公正，綜合考慮規(guī)劃實(shí)施后對(duì)各種環(huán)境要素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響，為決策提供科學(xué)依據(jù)。

1.2 整體性原則的實(shí)施有效性

整體性原則指一項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)把與該規(guī)劃相關(guān)的政策、規(guī)劃、計(jì)劃以及相應(yīng)的項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)，做整體性考慮。

整體性原則在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制過(guò)程中落實(shí)效果也是比較好的，一般在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)開展初期，環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位即在規(guī)劃發(fā)起單位、規(guī)劃實(shí)施單位、規(guī)劃編制單位等配合下開始搜集相關(guān)資料，包括政策、規(guī)劃及項(xiàng)目建設(shè)情況等，盡力搜集完整所需要的有關(guān)資料，在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制時(shí)能夠充分的結(jié)合，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，一般情況下，整體性原則的落實(shí)效果能夠有較好的體現(xiàn)。

1.3 早期介入原則的實(shí)施有效性

早期介入原則即是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)盡可能在規(guī)劃編制的初期介入，并將對(duì)環(huán)境的考慮充分融入到規(guī)劃中。

根據(jù)樣本調(diào)查可知，目前所做的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，有較大一部分是在規(guī)劃報(bào)送審查前、甚至在規(guī)劃實(shí)施后才開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作而并非在規(guī)劃編制初期開展的，對(duì)于提前介入的原則執(zhí)行率較低，這樣難以將環(huán)境保護(hù)的理念與規(guī)劃內(nèi)容相結(jié)合，環(huán)境影響的減緩措施不能充分融入規(guī)劃中，往往在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制階段發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題或規(guī)劃內(nèi)容的不合理性時(shí)，規(guī)劃已經(jīng)基本成型，或者規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施，已較難再進(jìn)行規(guī)劃的調(diào)整，因此，使規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用不能夠充分發(fā)揮。

1.4 公眾參與原則的實(shí)施有效性

公眾參與原則即在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中鼓勵(lì)和支持公眾參與，充分考慮社會(huì)各方面利益和主張。

公眾參與原則與早期介入原則一樣，也是對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施有效性起到作用比較大的一項(xiàng)原則，但與早期介入原則類似，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與體現(xiàn)的效果不明顯，雖然規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的執(zhí)行率較高，除了涉密性規(guī)劃及不宜公開向公眾告知的規(guī)劃，其它規(guī)劃在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段均進(jìn)行公眾參與。

1.5 一致性原則的實(shí)施有效性

一致性原則即為規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作深度應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃的層次、詳盡程度相一致。從而使規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)起到的作用較明顯，這項(xiàng)原則主要是依賴于規(guī)劃的層次與詳盡程度，一般來(lái)講，規(guī)劃本身內(nèi)容較詳盡的，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作深度即可以達(dá)到相一致的程度，但是由于受到規(guī)劃編制單位本身的技術(shù)程度、規(guī)劃發(fā)起單位或主管單位的時(shí)間要求等原因，因這些因素的聯(lián)系，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一致性原則的實(shí)施有效性也受到相應(yīng)條件的限制，因此，總體來(lái)看，一致性原則在規(guī)劃詳盡的情況下，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體現(xiàn)的有效性較明顯。

1.6 可操作性原則的實(shí)施有效性

可操作性原則即為環(huán)境影響評(píng)價(jià)中應(yīng)當(dāng)盡可能選擇簡(jiǎn)單、實(shí)用、經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)可行的評(píng)價(jià)方法，評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)具有可操作性。

根據(jù)以上分析，在六項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則中，早期介入原則與公眾參與原則對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施有效性具有較明顯的影響，其他四個(gè)原則落實(shí)效果較好，因此本文擬主要針對(duì)規(guī)劃實(shí)施有效性影響較大的早期介入原則與公眾參與原則，提出增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施有效性的方法。

2.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性提高方法

2.1 提高早期介入原則有效性的方法

（1）掌握早期介入的時(shí)間，為提高規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)早期介入的執(zhí)行率，建議規(guī)劃發(fā)起部門或規(guī)劃編制部門在開展規(guī)劃階段初期即與環(huán)保部門進(jìn)行溝通，最好在規(guī)劃發(fā)起單位委托進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，同時(shí)委托進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，規(guī)劃編制小組與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)小組同時(shí)成立。盡管初期介入時(shí)不一定能完全開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體工作，但環(huán)保部門及環(huán)境影響評(píng)價(jià)小組可以為規(guī)劃編制提供相應(yīng)的環(huán)保建議及意見(jiàn)，如對(duì)于工業(yè)園區(qū)，在規(guī)劃初期的規(guī)劃區(qū)選址、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面即可提供相應(yīng)的指導(dǎo)。

（2）規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)介入后，宜貫穿規(guī)劃編制全過(guò)程，使環(huán)境保護(hù)的思想貫穿規(guī)劃編制的始終，隨時(shí)為規(guī)劃的環(huán)境合理性提出意見(jiàn)，使規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性有所提高。

2.2 提高公眾參與原則有效性的方法

（1）合理選取公眾參與的調(diào)查方式及調(diào)查對(duì)象。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與方式及調(diào)查對(duì)象應(yīng)有所區(qū)別。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于宏觀性評(píng)價(jià)，除具體涉及影響人群需進(jìn)行調(diào)查外，需從知識(shí)面較寬，能對(duì)規(guī)劃及環(huán)境影響有較多把握的專業(yè)人群進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查對(duì)象首先必須有利益相關(guān)者參與，如涉及搬遷的必須進(jìn)行調(diào)查；其次是可能受到該規(guī)劃影響的普通公眾；再次為規(guī)劃區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位及相關(guān)利益單位；另外必須就專業(yè)問(wèn)題對(duì)行業(yè)專家進(jìn)行調(diào)查走訪，受調(diào)查人員中最好有一定數(shù)量的人大代表或政協(xié)委員，公眾參與的對(duì)象需要政府與民間的有機(jī)結(jié)合，盡量擴(kuò)大公眾參與的范圍。通過(guò)選取合理的調(diào)查對(duì)象，保證調(diào)查對(duì)象的代表性、全面性、專業(yè)性，提高公眾參與的有效性。

調(diào)查方式的選?。孩傧蚬娒襟w告知，②發(fā)函征求相關(guān)單位意見(jiàn)，③召開咨詢會(huì)、論證會(huì)，④咨詢行業(yè)專家、進(jìn)行專家走訪。根據(jù)規(guī)劃的不同性質(zhì)選取適宜的調(diào)查方式，而不是為了單純地完成公眾參與工作而進(jìn)行這項(xiàng)工作，要使這項(xiàng)工作行之有效，不能因工作繁瑣而減少必須的工作量。

（2）嚴(yán)格公眾參與的程序。要重視規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的工作，對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的工作應(yīng)由專人負(fù)責(zé)監(jiān)督，建議建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中立第三方審查機(jī)制，要真讓老百姓“說(shuō)真話”，以保證公眾參與工作的科學(xué)、公正、公平。

（3）將公眾參與貫穿到規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全程。中國(guó)一般只是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的編制及評(píng)審階段進(jìn)行公眾參與，由于規(guī)劃所涉及的范圍較廣、影響較大，宜在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過(guò)程中不間斷地進(jìn)行公眾參與，充分?jǐn)U大公眾參與的覆蓋面與公眾參與的深度。

（4）努力實(shí)現(xiàn)公眾與規(guī)劃部門、規(guī)劃部門與環(huán)保部門、規(guī)劃部門與環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位之間的多向交流，對(duì)公眾意見(jiàn)給予及時(shí)有效的反饋，當(dāng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查通過(guò)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及審查意見(jiàn)交付審查部門后，審查部門也應(yīng)將規(guī)劃對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論的采納情況反饋給環(huán)保部門，如有必要應(yīng)向公眾公開，以促進(jìn)公眾意見(jiàn)的真正落實(shí)及良性循環(huán)。

2.3 其他方法

（1）規(guī)劃實(shí)施階段，宜定期進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)和審查。這是確保規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的重要保證。

（2）環(huán)保部門要強(qiáng)化管理，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在先的原則。對(duì)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)未批復(fù)的，確保不批區(qū)內(nèi)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，嚴(yán)格控制規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目先行建設(shè)。如果項(xiàng)目先行入?yún)^(qū)建設(shè)，此時(shí)尚不能確定其與規(guī)劃的符合性及項(xiàng)目建設(shè)的合理性，一旦規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查意見(jiàn)出具后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的不合理或與規(guī)劃的不一致性，再行更改項(xiàng)目選址與產(chǎn)業(yè)類別等會(huì)存在較大困難，但如果從源頭加強(qiáng)管理，嚴(yán)控區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目審批，即會(huì)更好地保證規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。

3.結(jié)語(yǔ)

總之，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是調(diào)控城市發(fā)展進(jìn)程中減緩環(huán)境影響的重要手段，雖然當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施的有效性仍顯示其較弱的一面。但隨著規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系在法律層面上不斷完善，同時(shí)也完全有理由相信，隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的不斷發(fā)展，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在實(shí)施層面上也將不斷獲得提高。

參考文獻(xiàn)：

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