軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

肖 勝

（深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518000）

軌道交通不僅大大提高城市交通供給水平，緩解大城市日益擁堵的交通矛盾，而且在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、支持土地集約化利用方面具有非常重要的意義。隨著我國經(jīng)濟實力的持續(xù)提升，較多大城市開始大力發(fā)展軌道交通。但從目前的實際情況來看，很多城市對如何評價本地區(qū)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力認識模糊，從而出現(xiàn)決策失誤，以至于出現(xiàn)盲目發(fā)展、相互攀比的現(xiàn)象。本文從可持續(xù)發(fā)展的理論著手，基于對影響軌道可持續(xù)發(fā)展因素的全面分析，構(gòu)建了軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評價指標(biāo)體系，以期為各地政府認識本地區(qū)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力、制定本地區(qū)軌道交通發(fā)展政策提供一定的借鑒。

1 可持續(xù)發(fā)展與軌道可持續(xù)發(fā)展的涵義

可持續(xù)發(fā)展（Sustainable development）的概念最先是在1972年在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國人類環(huán)境研討會上正式討論，會議共同界定人類在締造一個健康和富生機的環(huán)境上所享有的權(quán)利。自此以后，各國致力界定“可持續(xù)發(fā)展”的涵義，現(xiàn)時已擬出的定義已有幾百個之多。1987年聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表的《我們共同的未來》把可持續(xù)發(fā)展定義為“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。1997年的中共十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國“現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施”的戰(zhàn)略，主要包括社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

按照可持續(xù)發(fā)展的涵義，可持續(xù)城市軌道交通應(yīng)當(dāng)既能滿足當(dāng)前城市規(guī)模的軌道交通需求，促進城市發(fā)展，保證經(jīng)濟有效、社會公平和生態(tài)和諧，又不損害環(huán)境及后人的需求。據(jù)此，城市軌道交通系統(tǒng)應(yīng)該滿足如下功能：a）基本交通功能 安全、高效、舒適、環(huán)保、準(zhǔn)時的城市公共交通；b）低碳生態(tài)功能 減少對土地資源的需求，提高土地利用效率，減少對城市生態(tài)系統(tǒng)的污染與破壞；c）促進社會進步功能 通過合理的規(guī)劃和管理，平衡地區(qū)發(fā)展，保障弱勢群體的權(quán)利，體現(xiàn)公益性，促使社會公平和諧；d）支持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的功能 提供滿足城市經(jīng)濟建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的設(shè)施與需求的同時，滿足軌道交通系統(tǒng)自身的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，不對政府財政構(gòu)成較大負擔(dān)。

現(xiàn)代社會建設(shè)項目特別是軌道交通項目是社會、經(jīng)濟、生態(tài)大系統(tǒng)的一部分，必須具備可持續(xù)發(fā)展的能力。對城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評價應(yīng)作為城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃或建設(shè)規(guī)劃的重要研究內(nèi)容，以便做出合理決策。

2 影響軌道交通可持續(xù)發(fā)展的主要因素分析

2.1 政策因素

回顧國內(nèi)的軌道交通發(fā)展歷史，因為缺少科學(xué)的政企關(guān)系和補償機制而造成了很多問題。由于政企不分及軌道交通發(fā)展的體制機制創(chuàng)新不夠，政府在監(jiān)管上往往越位、缺位、錯位，形成政府與企業(yè)間比較嚴重的高成本博弈關(guān)系。

2.2 規(guī)劃因素

目前，軌道交通規(guī)劃一般要歷經(jīng)多次調(diào)整，規(guī)劃上的不穩(wěn)定性使建設(shè)用地缺乏可控性，工程實施難度大、工程費用高，而且容易產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不合理或重要換乘節(jié)點存在缺陷等問題。

2.3 資金因素

軌道交通建設(shè)、設(shè)施升級及運營補貼都需要巨額的投資，部分大城市軌道交通預(yù)計投資高達上千億元，資金短缺是制約城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的嚴重問題。

2.4 技術(shù)因素

我國不少城市的軌道交通進口了國外較先進的車輛以及配套的通訊信號等成套機電設(shè)備，不僅成本高，也不利于國內(nèi)軌道交通生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展和進步，且由于較多設(shè)備來源于不同國家和地區(qū)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式不一、難于匹配，在設(shè)備升級及維修養(yǎng)護上常常受制于人。在軌道交通竣工驗收、建設(shè)與運營交接等方面也無全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，多借以鐵路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范做參考，既不系統(tǒng)也欠科學(xué)。

3 軌道交通可持續(xù)發(fā)展的評價原則

3.1 社會評價和經(jīng)濟評價并重

城市軌道交通的建設(shè)和運營成本高，收費水平由政府制定，具有顯著的社會公益性；同時，軌道交通具有可經(jīng)營性特點，應(yīng)建立科學(xué)的激勵機制，提高軌道公司積極性，保障經(jīng)營水平。因而，必須采取社會評價與經(jīng)濟評價并重的原則。

3.2 與環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)原則

軌道交通對土地等資源提出一定要求，且在建設(shè)和運營期間對周圍環(huán)境產(chǎn)生一定影響，必須與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

3.3 與城市發(fā)展形態(tài)相協(xié)調(diào)，支持城市建設(shè)原則

軌道交通需支持城市空間結(jié)構(gòu)的形成、促進外圍新城的發(fā)展、與舊城改造協(xié)調(diào)等，且應(yīng)構(gòu)建以軌道站點周邊高強度開發(fā)的集約化土地利用形態(tài)，以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 交通系統(tǒng)整體優(yōu)化的原則

軌道交通作為整個城市交通的一個子系統(tǒng)，必須與其他交通方式、交通設(shè)施等系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致，才能促進整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分實現(xiàn)軌道交通作為城市重要子系統(tǒng)的價值。

3.5 軌道交通系統(tǒng)本身各子系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則

軌道交通系統(tǒng)本身由多個子系統(tǒng)構(gòu)成，只有優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，通過統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和功能接口，發(fā)揮軌道交通的規(guī)模效應(yīng)，從而降低成本、控制風(fēng)險。

3.6 定性分析與定量分析相結(jié)合原則

影響軌道交通可持續(xù)發(fā)展的因素有些可以量化，有些則不易量化，但評價時必須考慮周全。定性分析是定量分析的前提和基礎(chǔ)，定量分析則是定性分析的深化，兩者相互結(jié)合，才能做出準(zhǔn)確的評價和判斷。

4 軌道交通可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系的建立

為了對城市軌道交通的可持續(xù)性進行評價，必須建立一套科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的涵義以及影響軌道交通可持續(xù)發(fā)展的主要因素，可從社會、經(jīng)濟、生態(tài)、技術(shù)、政策、管理、城市、交通八個方面進行評價，每個方面又具體分解為一些評價對象。

4.1 經(jīng)濟的可持續(xù)能力

4.1.1 國民經(jīng)濟的可持續(xù)能力

國民經(jīng)濟評價的目的是對軌道建設(shè)項目的經(jīng)濟價值進行分析，以確定項目消耗社會資源的真實價值。特別是對于產(chǎn)出物不具備實物形態(tài)、且有顯著經(jīng)濟外部性特征的城市軌道交通，國民經(jīng)濟評價可在宏觀上評價國家有限資源配置合理性、真實反映軌道交通項目對國家經(jīng)濟凈貢獻。國民經(jīng)濟評價指標(biāo)包括效益費用比、經(jīng)濟凈現(xiàn)值、經(jīng)濟內(nèi)部收益率和投資回收期等。

4.1.2 財務(wù)的可持續(xù)能力

軌道交通投資大、回收期長，其發(fā)展一定要與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)；同時，軌道交通具有長期穩(wěn)定、持續(xù)增長的票款收入，而且附著于軌道交通的商業(yè)機會也很多，如沿線物業(yè)、地下空間開發(fā)、站內(nèi)商業(yè)、廣告等，因而具有可經(jīng)營性。財務(wù)的可持續(xù)能力可從建設(shè)運營成本和經(jīng)營收入（包括政策性補貼）兩個方面評價。

4.1.3 區(qū)域經(jīng)濟影響

區(qū)域經(jīng)濟影響分析的目的在于揭示軌道交通項目對宏觀或中觀經(jīng)濟影響的范圍和強度及其潛在的效益，特別是長遠效益，一般可從定性和定量兩個方面描述。定性評價的主要內(nèi)容有：對土地利用的影響、對產(chǎn)業(yè)的影響等。定量評價的主要內(nèi)容有：對沿線土地價值的影響、對地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的影響、對建設(shè)營運期的就業(yè)人數(shù)、就業(yè)收入和生活水平提高的影響等。

4.2 社會的可持續(xù)能力

4.2.1 互適性分析

互適性分析主要是分析軌道交通項目是否被當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境、人文條件所接納，以及政府部門、居民支持參與項目的程度。主要評價內(nèi)容為：a）對利益主體的影響及其對項目的態(tài)度，識別誰是受益者和受損者，受益受損的程度以及利益主體對影響的重要性；b）公眾在軌道規(guī)劃、建設(shè)、運營等過程中的參與度。

4.2.2 社會影響分析

社會影響評價的目的是評價軌道交通項目對社會組織、集團和個人利益的影響。主要的評價內(nèi)容包括：a）對沿線地區(qū)城市社區(qū)、社會組織、結(jié)構(gòu)、建設(shè)和發(fā)展的影響；b）對沿線居民生活條件的影響；c）對消除地區(qū)發(fā)展不平衡、關(guān)照弱勢群體，促進社會公平的影響。

4.3 生態(tài)的可持續(xù)能力

4.3.1 資源利用的可持續(xù)能力

4.3.1.1 能源利用

提高能源利用效率、節(jié)約能源是可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。對能源利用效率的評價雖然可以能源消耗總量這一實物指標(biāo)來表示，但考慮到軌道交通與其它運輸方式的差異性，采用單位運輸量的能源消耗這一指標(biāo)更為合理。

4.3.1.2 土地利用

軌道及其附屬設(shè)施、軌道綜合開發(fā)等均需要土地資源，不同發(fā)展機制、技術(shù)水平下的土地資源利用效率不同。對土地利用的評價一般用實物指標(biāo)計算，如可考慮使用單位長度軌道所需要的土地面積、軌道綜合開發(fā)面積、與軌道相關(guān)的地下空間開發(fā)利用面積等指標(biāo)來衡量。

4.3.2 環(huán)境的可持續(xù)能力

4.3.2.1 噪聲、振動和電磁干擾

軌道交通在建設(shè)過程中產(chǎn)生施工噪聲，軌道運行產(chǎn)生一定的噪聲和振動，而變電所、列車運行時產(chǎn)生電磁干擾。噪聲和電磁干擾過大會危害人的身體健康，而振動有可能會破壞建筑物。

4.3.2.2 土壤和水污染

軌道建設(shè)和運營期間，雨污水的處理及排放等對周邊土壤和水有較大影響。

4.3.3 沿線生態(tài)的可持續(xù)能力

軌道對生態(tài)影響分析主要包括：a）對自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的影響；b）對城市自然資源與生物多樣性的影響；c）對動植物生長分布及生活規(guī)律的影響；d）對沿線自然景觀的影響等。對生態(tài)影響一般采用定性描述。

4.4 政策的可持續(xù)能力

4.4.1 政府與企業(yè)責(zé)權(quán)利劃分

目前還未形成科學(xué)的政企關(guān)系和明確合理的補償機制，政府在監(jiān)管上往往越位、缺位、錯位，且政府內(nèi)部涉及軌道交通業(yè)務(wù)的部門多，協(xié)調(diào)難度大?？蓮恼氊?zé)的合理性、企業(yè)的激勵機制、對企業(yè)的監(jiān)管等方面做定性評價。

4.4.2 投融資模式

可從建設(shè)資金和運營資金籌集兩個方面對投融資模式進行考慮。建設(shè)資金籌集主要從政府財力、特許經(jīng)營操作經(jīng)驗、吸納國內(nèi)外貸款的能力等方面評價；運營資金籌集可從軌道交通營業(yè)收入、政府補貼額度、沿線受益者返還收益、銀行貸款等方面評價。

4.4.3 規(guī)劃設(shè)計科學(xué)性與穩(wěn)定性

城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)是城市公共交通的骨干，是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，具有法定效力，必須超前規(guī)劃、嚴格控制，并保持穩(wěn)定?？蓮木W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的穩(wěn)定性、客流預(yù)測的準(zhǔn)確性、可實施性等方面評價。

4.5 技術(shù)的可持續(xù)能力

4.5.1 土建技術(shù)

城市軌道交通的土建技術(shù)，包括車站、停車場、車輛段、維修基地與區(qū)間線路各類結(jié)構(gòu)（隧道、橋梁、路基、軌道）的設(shè)計施工技術(shù)。土建技術(shù)的評估可從技術(shù)性能和推廣價值兩個方面來考慮，技術(shù)性能主要從技術(shù)先進性、技術(shù)安全性、技術(shù)重要性、技術(shù)成熟度等幾個方面評價，推廣價值主要從直接經(jīng)濟效益、社會效益、技術(shù)需求程度和技術(shù)適用性四個方面評價。

4.5.2 機電設(shè)備技術(shù)

軌道交通的機電設(shè)備包括車輛、供電、通信信號、運營控制系統(tǒng)、自動售檢票系統(tǒng)、環(huán)控系統(tǒng)、社保監(jiān)控系統(tǒng)、防災(zāi)報警系統(tǒng)等，機電設(shè)備技術(shù)主要從設(shè)備先進性、設(shè)備安全性、自主創(chuàng)新情況、國產(chǎn)化率、無故障工作時間等幾個方面評價。

由于進口的機電設(shè)備費用高，且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式不一、難于匹配，因此國產(chǎn)化率和自主創(chuàng)新情況也是機電設(shè)備技術(shù)評價中最重要的指標(biāo)。

4.6 管理的可持續(xù)能力

4.6.1 建設(shè)管理水平

安全問題是影響城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的重要因素，當(dāng)前建設(shè)速度快、工程量大、規(guī)模大，建設(shè)單位的管理、技術(shù)力量長期處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，安全管理形式不容樂觀。建設(shè)管理水平可從安全事故次數(shù)、死亡人數(shù)等方面評價。

4.6.2 運營管理水平

可從軌道運營主體和乘客兩個方面評價，軌道運營主體角度可從軌道網(wǎng)絡(luò)運行的安全性、經(jīng)濟性、高效性等方面評價；乘客角度可從準(zhǔn)點率、便捷性等方面評價。

4.7 城市的可持續(xù)能力

4.7.1 支持城市發(fā)展

軌道交通作為城市的一個部分，應(yīng)滿足城市發(fā)展及與周邊城市的聯(lián)系需求，促進城市功能及城市空間結(jié)構(gòu)的形成?？蓮能壍琅c城市建設(shè)重點地區(qū)協(xié)調(diào)性、與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性、與重大基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)性等方面考慮。

4.7.2 形成合理的用地模式

站點周邊應(yīng)盡量高強度開發(fā)，引導(dǎo)軌道交通與沿線土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，并對車站周邊各種設(shè)施進行合理布局?？蓮慕ㄖ采w率、車站周邊土地利用性質(zhì)和開發(fā)強度、車站周邊設(shè)施布局合理性等方面衡量。

4.8 交通的可持續(xù)能力

4.8.1 對交通系統(tǒng)的改善效果

對交通系統(tǒng)的改善效果是通過對軌道建成后各項交通運行指標(biāo)的分析，評判出項目實施對交通系統(tǒng)的影響?？蓮能壍婪謸?dān)率、出行時間改善、路網(wǎng)服務(wù)水平變化等方面進行評價。

4.8.2 與地面交通的關(guān)系

軌道交通作為大運量系統(tǒng)，以承擔(dān)中長距離出行乘客為主，需要得到地面交通系統(tǒng)的支持，兩者之間關(guān)系互為補充、互為輔助。在地鐵網(wǎng)絡(luò)還未充分建成的情況下，兩者互相競爭的局面可能還不是特別突出，一旦網(wǎng)絡(luò)建立之后，資源的有效性問題將很快凸顯。因此，與地面交通的關(guān)系的評價可從資源配置的有效性、換乘與銜接關(guān)系、公交與地鐵的競合關(guān)系等方面考慮。軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評價指標(biāo)體系如表1所示。

表1 軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的評價指標(biāo)體系

表1（續(xù)）

5 結(jié)語

需要說明的是，囿于篇幅，本研究只考慮了構(gòu)建軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力評價指標(biāo)體系所應(yīng)該考慮的主要因素，忽略了各個指標(biāo)所占的具體權(quán)重，因此，在具體應(yīng)用過程中需結(jié)合實際賦予相應(yīng)的權(quán)重，以對軌道交通的可持續(xù)發(fā)展能力進行綜合評價。

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