淺議飲用水源法律保護(hù)制度的完善

金田

摘 要：水是生命之源。自日本熊本水俁病事件發(fā)生后，飲用水源的保護(hù)問題受到廣泛的關(guān)注。對于我國來說，“青草沙”的水質(zhì)危機(jī)等，不僅反映出我國緊張的飲用水源問題，更反映出我國現(xiàn)行的飲用水源法律保護(hù)制度的不足。從這一問題入手提出合理建議如下：完善飲用水法律體系；完善飲用水源的協(xié)調(diào)糾紛調(diào)解機(jī)制；完善水源保護(hù)獎懲制度。

關(guān)鍵詞：飲用水源；管理體制；糾紛解決

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0124-03

一、問題的提出——“青草沙”水質(zhì)危機(jī)

“青草沙”，是位于長江口崇明島和長興島之間的優(yōu)質(zhì)水源地，目前已成為上海市內(nèi)接近50%人口的自來水來源地，亦是上海逐漸擺脫對黃浦江上游水依賴的重要工程。上海的黃浦江雖被譽(yù)為“母親河”，但早已被水質(zhì)惡化的陰影所籠罩。而被稱為“百年戰(zhàn)略”的青草沙水庫，在其建成的第三年就引起了水務(wù)系統(tǒng)人士對其水質(zhì)惡化的擔(dān)憂。有專家學(xué)者提出，長江口水質(zhì)目前氮、磷含量偏高，青草沙水庫存在富營養(yǎng)化。如果“青草沙”一旦遭受水質(zhì)污染，那么，人口眾多的上海則不得不采取海水淡化等高成本方式取水[1]?！笆臀C(jī)之后，下一個危機(jī)是水”、“照現(xiàn)在這樣對待它，它只能成為被人們所糟蹋的骯臟的奴仆。”[2]從青草沙水質(zhì)危機(jī)中不難看出淡水資源的重要性，可淡水飲用水源所面臨的危機(jī)也使我們不得不重新審視飲用水源的法律體系，從而維護(hù)我們的生存之根本。

二、我國飲用水源的現(xiàn)狀

（一）飲用水源的界定及與相關(guān)概念的區(qū)分

要想對飲用水源做出界定，就必須區(qū)分水源、水資源及飲用水源的概念[3]。目前許多學(xué)者，對三者之間的概念很少做區(qū)分，有時甚至是交叉使用。對于水源，《英國大百科全書》稱“水源為自然界全部所有形態(tài)的水體。”《中國百科大辭典》認(rèn)為“水源是地球表面可供利用的水，包括水量、水域、水能資源?！币虼耍粗饕侵杆膩碓?，既包括可以利用的水，也包括不可以利用的水。水資源則是指在目前經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，具有實(shí)際利用價值的水，包括地表水和地下水。顯而易見，水資源的顯著特點(diǎn)就是實(shí)際利用價值，對于那些不具有實(shí)際利用價值的水，則不屬于水資源。而對于飲用水源的定義，學(xué)者可謂眾說紛紜，筆者贊同這一觀點(diǎn)：飲用水源是指可供人們飲用的，并逐年可更新的水源，即大陸上由大氣降水所補(bǔ)給的各種地表、地下淡水的儲藏量和動態(tài)水量[3]。飲用水源的顯著特點(diǎn)是可供人飲用，對人身體健康無害的淡水資源。綜上，水源涵義最廣、水資源次之、飲用水源最后。

（二）我國飲用水源現(xiàn)狀

1.我國飲用水源不足

飲用水源十分重要且特殊，但由于飲用水源在時間、空間上分配的不均衡，造成了世界上許多國家和地區(qū)缺水。①對于我國來說，北方地區(qū)旱季多、河流少，淡水資源相對不足；而南方地區(qū)，雨季多、河流多，淡水資源相對充足。據(jù)調(diào)查，全國地下水資源量多年平均為8 218億立方米，其中，北方地區(qū)（占全國總面積的64%）地下水資源量2 458億立方米，約占全國地下水資源量的30%；南方地區(qū)（占全國總面積的36%）地下水資源量5 760億立方米，約占全國地下水資源量的70%。從總體上看，全國地下水資源量由東南向西北逐漸降低。②由此也可得知，我國飲用水源儲量明顯不足。

2.我國飲用水源污染嚴(yán)重

由于我國環(huán)保事業(yè)起步晚，公眾對環(huán)境保護(hù)的意識不強(qiáng)，因此對飲用水源的污染比較嚴(yán)重。在我國，對于飲用水源的污染主要來源于生產(chǎn)生活污水。以2009年1月全國地表水水質(zhì)為例，地表水水質(zhì)月報的范圍是長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河共七大水系213條河流的418個國控斷面和太湖、滇池、巢湖等28個（座）重點(diǎn)湖庫的264個點(diǎn)位（斷面），其中，在該月，中國環(huán)境監(jiān)測總站組織監(jiān)測了七大水系（含國界河流）183條河流的376個斷面。其中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占54%，Ⅳ、Ⅴ類占25%，劣Ⅴ類占21%?？傮w上呈中度污染，主要污染指標(biāo)為氨氮、高錳酸鹽指數(shù)和五日生化需氧量。①由于飲用水源污染嚴(yán)重，使得我國的飲用水供求關(guān)系更加緊張。

三、我國飲用水源法律體系的不足

（一）飲用水源立法的不足

法律是利益博弈的結(jié)果，是社會生活的反應(yīng)，是糾紛解決的重要手段。我國飲用水源的法律法規(guī)數(shù)量少，對其進(jìn)行調(diào)控主要有《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則、《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》以及一些國務(wù)院部門做出的標(biāo)準(zhǔn)②等。此外，對于農(nóng)村飲用水源的保護(hù)更是不足，由于我國農(nóng)業(yè)人口多，人均耕地面積少，為了獲得單位面積上糧食的高產(chǎn)量，許多農(nóng)民不得不求助于化肥、農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì)，而這些有毒的化學(xué)物質(zhì)極易造成飲用水源的污染。這些農(nóng)藥、化肥等，正如殺蟲劑一般，是死神的特效藥，是“殺生劑”[4]。

（二）對法律責(zé)任規(guī)定的不足

這種不足主要表現(xiàn)如下：首先，對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)來說，許多法律法規(guī)未規(guī)定環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)在違法作出行政行為的情況下應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，如違規(guī)批準(zhǔn)排污許可證，而多是規(guī)定了補(bǔ)救措施，這不利于對環(huán)境行政機(jī)關(guān)形成有效的約束機(jī)制；其次，對于公民、企業(yè)來說，根據(jù)審批許可證的審批范圍，砍伐了水資源保護(hù)區(qū)的森林后，需完成更新造林任務(wù)的任務(wù)，但對于森林砍伐后生態(tài)效益的喪失卻缺乏相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)，或者說更新造林的補(bǔ)償遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)森林的含蓄水源[5]等生態(tài)效益，此時，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不力更是缺少應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。此外，對于第三人導(dǎo)致飲用水污染后追究責(zé)任應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》第85條解決還是依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第68條來解決，學(xué)術(shù)界尚存在分歧。

（三）對公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的不足

公眾的環(huán)境權(quán)益主要包括公眾環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)及訴訟權(quán)利[6]。據(jù)此，公眾有權(quán)要求水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)公布飲用水源的質(zhì)量、價格、監(jiān)測力度、監(jiān)測方法等。此外，對于侵犯公民飲用水源權(quán)益的行為，還有權(quán)提起行政訴訟或民事訴訟。由于飲用水源具有公有性，如果對飲用水源不進(jìn)行有效地保護(hù)，不引入第三方環(huán)境保護(hù)公益組織的力量，放寬民事訴訟的立案資格，允許第三方主體提起公益訴訟，就容易陷入公有地的悲劇。目前我國已經(jīng)進(jìn)行了《民事訴訟法》的修改，但立法機(jī)關(guān)卻拒絕了環(huán)境公益訴訟的草案，只是在訴訟的主體資格有所擴(kuò)大。③

（四）飲用水源管理體制的不足

首先，我國《水法》第12條規(guī)定：“國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”國務(wù)院水資源行政部門負(fù)責(zé)水資源的全國統(tǒng)一管理，而對于重要的江河湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)。目前，我國存在著七大江河的流域管理機(jī)構(gòu)。④對于此種體制，不免令人質(zhì)疑，流域之間與區(qū)域機(jī)構(gòu)之間沒有服從關(guān)系，他們之間的權(quán)力配置如何設(shè)置與分配？[7]其次，對于飲用水源的管理權(quán)力相對分散，涉及的行政部門較多，如環(huán)保部門、水利部門、礦產(chǎn)部門等，這種管理模式容易出現(xiàn)交叉、無序管理等，如對于地下水源，是否歸于礦產(chǎn)部門管理就存在理論爭議。⑤

（五）飲用水源糾紛解決機(jī)制的不足

環(huán)境侵權(quán)是一種特殊侵權(quán)，采取無過錯責(zé)任原則，中國環(huán)境立法最早規(guī)定“無過失責(zé)任制”是1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中[8]。然而隨著社會的發(fā)展，水源環(huán)境糾紛日益復(fù)雜化，除了采用“無過錯責(zé)任原則”外，對于飲用水源糾紛的處理還需要統(tǒng)一的綜合治理機(jī)構(gòu)，這尤其以跨行政區(qū)域飲用水源的糾紛最為典型。由于跨行政區(qū)域的水流可以把一個地方的污染轉(zhuǎn)移到其他地方，如果沒有綜合決策和管理政策，就容易產(chǎn)生區(qū)域間的飲用水源糾紛[9]。因此，在跨區(qū)域的水污染中，急需一個強(qiáng)有力的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，以便能順利地解決飲用水污染糾紛。

四、我國飲用水源法律體系的完善

（一）完善飲用水法律體系

1.制定《流域管理綜合法》

每一條河流因其水文特征、流域特征等，都可以單獨(dú)立法。借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)⑥，根據(jù)我國的具體國情，我國也應(yīng)建立以流域管理為主的法律法規(guī)。中國《21世紀(jì)議程》提出“建立和完善以河流流域?yàn)閱卧娘嬘盟唇y(tǒng)一管理體制”，而我國現(xiàn)存的流域管理法律數(shù)量少、效力低、內(nèi)容散亂，如《太湖流域管理?xiàng)l例》、《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法》、《松遼流域水污染防治暫行辦法》等，多屬于行政條例、規(guī)章，因此應(yīng)制定一部綜合性的流域管理法，成為我國重要的江河湖泊流域立法的指導(dǎo)，也可以有效地避免我國流域立法的無規(guī)劃和盲目。

2.加強(qiáng)對飲用水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度

縱觀國外關(guān)于飲用水源保護(hù)的立法，其主要的法律制度有：飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度、飲用水源水質(zhì)監(jiān)測制度、飲用水源保護(hù)區(qū)制度等[10]。而我國對于飲用水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度明顯不夠，由于飲用水源保護(hù)區(qū)多處于農(nóng)村，當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫒绻貌坏奖Ｕ希秃苋菀桩a(chǎn)生污染飲用水源的行為。此外，農(nóng)村人民環(huán)境保護(hù)意識相對較低，容易產(chǎn)生污染飲用水源的現(xiàn)象，如固體廢物垃圾、農(nóng)藥、化肥污染等，因此為了有效地保護(hù)飲用水源保護(hù)區(qū)，需要制定更加具體、可操作的法律，以及對飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)居民補(bǔ)償、搬遷等費(fèi)用[11]。

3.明確規(guī)定違反飲用水源法律的責(zé)任

明確規(guī)定違反飲用水源法律的責(zé)任，如，當(dāng)?shù)谌藢?dǎo)致飲用水污染后，公民可以依據(jù)《水污染防治法》第85條，即“水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償”，也可以依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第68條，即“因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的，被侵權(quán)人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后，有權(quán)向第三人追償?！彪m然，根據(jù)《立法法》第85條之規(guī)定，可由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。但顯然應(yīng)依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》為依據(jù)，更有利于公民的權(quán)利保護(hù)。此外，對于環(huán)境法律責(zé)任的科處，還要考慮環(huán)境的生態(tài)效益，從而防止環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）完善飲用水源的協(xié)調(diào)糾紛調(diào)解機(jī)制

1.建立跨行政區(qū)域糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制

我國淡水資源儲量的充足與否受制于江河湖泊。由于這些江河湖泊多處于省際、市際、縣際等交界處，且我國行政主管機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢、流域管理機(jī)關(guān)的弱勢，因此容易引發(fā)不同區(qū)域間對飲用水源的權(quán)力、利益的爭奪，為此應(yīng)建立跨行政區(qū)域糾紛解決機(jī)制，建立以流域管理機(jī)關(guān)為主，各相關(guān)政府參與的協(xié)調(diào)糾紛解決機(jī)制，實(shí)行預(yù)警和緊急處置制度，促進(jìn)信息交換和情報交流，使我國目前流域行政管理系統(tǒng)化。當(dāng)然這涉及糾紛解決機(jī)制的行政主體的地位問題，為了有效地解決飲用水源糾紛，筆者認(rèn)為，這一糾紛解決機(jī)制的設(shè)置應(yīng)歸屬于上級行政主管部門，如果省際，則歸屬于國務(wù)院；如果市際，則歸屬于省級政府；如果縣際，則歸屬于市政府。如目前上海已建成的青草沙、黃浦江上游、陳行及東風(fēng)西沙四大水源地，其源頭皆來自江蘇管轄內(nèi)的太湖和流經(jīng)江蘇的長江口，為了保護(hù)好上海水源，則可成立一個由水利部為主體、上海和江蘇地方政府為輔助的協(xié)調(diào)糾紛解決委員會。

2.選擇性環(huán)境糾紛解決方式的引入

選擇性環(huán)境糾紛解決方式，又稱替代性環(huán)境糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR方式），是一種非司法訴訟的環(huán)境糾紛處理方式。美國是ADR現(xiàn)代制度的重要發(fā)源地之一，在20世紀(jì)以后，美國成立了眾多的ADR機(jī)構(gòu)，包括各種法院、美國仲裁協(xié)會、近鄰司法中心、全國糾紛解決中心和司法仲裁協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[12]?，F(xiàn)階段，雖然我國在處理飲用水源糾紛時，也引用了此種制度，如行政機(jī)關(guān)的裁決行為，但都局限于行政機(jī)關(guān)這一主體，因此我們可將有能力、有資歷的仲裁機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位引入，從而使這一制度適用范圍擴(kuò)大，更具有靈活性和可行性。此外，我們還應(yīng)該將ADR方式這一處理結(jié)果與訴訟活動聯(lián)系起來，從而使其發(fā)揮真正應(yīng)有的作用。

（三）完善水源保護(hù)獎懲制度

在我國目前的飲用水源法律體系中，《水法》等法律文件大多為禁止性規(guī)定，而缺少鼓勵性規(guī)定，在強(qiáng)調(diào)對破壞飲用水源者的懲罰力度時，缺少對遵守保護(hù)飲用水源者的獎勵力度，因此不能形成“獎懲有度”的社會激勵機(jī)制。環(huán)境保護(hù)獎勵制度，是指法律形式規(guī)定的，對環(huán)境保護(hù)有顯著成績和貢獻(xiàn)者給予的贊許和鼓勵[13]。對于對飲用水源保護(hù)、利用有貢獻(xiàn)的公民、企業(yè)和公益事業(yè)單位，可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行物質(zhì)或者榮譽(yù)獎勵；對于對飲用水源保護(hù)有所作為的行政機(jī)關(guān)，可以作為年末行政機(jī)關(guān)單位人員的考核標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動他們在保護(hù)飲用水源的積極性，從而形成良好的社會風(fēng)尚。

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（責(zé)任編輯：田 苗）