中國控煙政策產(chǎn)出乏力的政策網(wǎng)絡分析

劉海燕

（山西財經(jīng)大學 公共管理學院，山西 太原 030006）

一、引 言

如何制定有效的煙草控制政策從而最大限度地減少煙草對公眾健康的危害，是世界各個國家面臨的政策議題。盡管我國政府不斷回應世界控煙運動的潮流，出臺了一系列政策措施，但是控煙政策產(chǎn)出的作用力有限，控煙效果并不理想［1］。作為《國際煙草控制框架公約》（下稱《公約》）的締約方，我國承諾于2011年1月9日前在室內(nèi)公共場所實現(xiàn)100%禁煙，但這個承諾已經(jīng)失約。我國至今仍無一部針對公共場所禁止吸煙的全國性法規(guī)，煙草變相廣告和促銷無法可束、煙草包裝警示不力、煙草稅率和價格的調(diào)整力度弱。

政府基于煙草業(yè)豐厚稅利的考慮而沒有采取有效的控煙措施，強烈依賴煙草產(chǎn)業(yè)的地方政府阻擾國家控煙進程的展開［2］。煙草公司和國家煙草專賣局政企合一，為煙草控制造成了巨大的體制障礙［3］。從控煙的依據(jù)來說，我國的控煙工作缺乏法律的保障與支撐，特別是缺乏全國統(tǒng)一的控煙立法［4］。有學者認為，控煙法律政策的失靈不能僅僅歸因于法律政策的制定與執(zhí)行，還在于控煙法律與吸煙行為的習慣特征相沖突［5］。這幾個角度的解釋都非常有力，但忽視了控煙政策所涉及的利害相關者及他們之間的互動對政策產(chǎn)出的影響。岳經(jīng)綸從政策子系統(tǒng)的角度分析了中國控煙政策疲弱的原因，即控煙政策子系統(tǒng)中的政府行動者在控煙問題上缺乏堅定的共識，而社會行動者缺乏推動控煙政策的能力［6］。岳經(jīng)綸的分析簡潔獨到，表明控煙政策是多元利益相關者通過策略性行動影響公共政策的結(jié)果，但其構(gòu)建的控煙行動者關系圖遺漏了行動者在網(wǎng)絡中的位置和互動程度分析，對行動者價值取向的分析也不夠深入。從國外煙草控制的歷史來看，英國和日本控煙政策中形成了清晰的政策網(wǎng)絡，煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡與控煙議題網(wǎng)絡相互競爭，控煙政策產(chǎn)出是在二者的對抗中形成的［7］［8］。如今，跨國煙草公司結(jié)成了緊密的共同體與全球反煙草聯(lián)盟競爭，積極游說本國及國際控煙決策者以保護全球煙草產(chǎn)業(yè)的利益［9］。與中國煙草管制相同的越南，其控煙立法被擱淺是因為不同訴求的利益相關者的沖突而難以達成共識［10］。由此看來，控煙政策產(chǎn)出不是單一行動主體主導政策的結(jié)果，而是在各個行動主體的對抗、博弈甚至相互依賴的互動基礎上達成的。不同類型的主體基于價值偏好和利益訴求形成了特定的互動關系，這些關系的持續(xù)性動態(tài)地影響政策產(chǎn)出的活動軌跡，這種活動軌跡就是控煙政策網(wǎng)絡，不同的網(wǎng)絡型態(tài)導致了不同的政策產(chǎn)出。

因此，從政策網(wǎng)絡的視角深入剖析中國控煙政策產(chǎn)出乏力的原因并依此提出相應的政策建議是本文擬解決的問題。政策網(wǎng)絡的演變歷程和網(wǎng)絡中行動者策略互動形成的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)是政策網(wǎng)絡的兩個分析要素?？責熣呔W(wǎng)絡的演變將從宏觀上展現(xiàn)中國控煙政策不同時期的動態(tài)圖像，即各個時期不同行動者的加入，行動者基于價值偏好和利益訴求形成的相互對抗的聯(lián)盟；控煙政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)分析將從微觀上刻畫現(xiàn)階段已經(jīng)成形的控煙網(wǎng)絡的特性，即行動者互動關系的內(nèi)容與連接，網(wǎng)絡的集中度及行動者在網(wǎng)絡中的不同位置。這些將為本文解釋中國控煙政策失敗提供新的視角和依據(jù)。如果過于注重政府單方面的作用，或者僅僅關注煙草強勢集團的利益，忽視政策行動者的多層次性和異質(zhì)性，則對控煙政策產(chǎn)出的解釋將是片面的。

二、中國控煙政策網(wǎng)絡的演變

控煙政策網(wǎng)絡依據(jù)行動者秉承的理念大體分為兩個聯(lián)盟：煙草經(jīng)濟聯(lián)盟和煙草控制聯(lián)盟。煙草經(jīng)濟聯(lián)盟指注重煙草帶來的經(jīng)濟利益而不支持控煙的聯(lián)盟，包括煙草產(chǎn)業(yè)集團、煙草稅收貢獻率高的地方政府和煙草專賣管理機構(gòu)。煙草控制聯(lián)盟指關注煙草造成的健康危害而支持控煙的聯(lián)盟，包括衛(wèi)生部門、有關衛(wèi)生健康的非政府組織、專家、被動吸煙者等。此外，還有一些沒有明確價值取向的相關者，如煙草上癮者、卷煙替代品產(chǎn)業(yè)等。一些政策行動主體較早進入網(wǎng)絡中，而另一些政策行動主體則在討論的后期才進入。

1.控煙議題網(wǎng)絡的啟動（1979～1999年）

20世紀80年代后期，中國的控煙運動開始啟動。這一時期的政策網(wǎng)絡形態(tài)是沒有中心的、聯(lián)系較為松散的議題網(wǎng)絡（見圖1），整個控煙網(wǎng)絡呈現(xiàn)出議題網(wǎng)絡的分散零星特征，網(wǎng)絡中沒有對抗的力量。在國際控煙運動的影響下，吸煙成為一個社會問題開始受到人們的關注，中國一些控煙團體以及部分衛(wèi)生專家開始積極倡導控煙。但政府沒有意識到吸煙是個公共問題，更沒有列入政府議程，僅出臺了一些零散且效力弱的法規(guī)。煙草企業(yè)沒有意識到控煙運動對他們的攻擊，因而沒有采取回應措施。大眾傳媒的報道也很少。吸煙觀念限制了人們的思想，同時也限制了網(wǎng)絡的規(guī)模。例如，被動吸煙群體還沒有加入網(wǎng)絡的意愿，普通大眾更沒有控煙的欲求。議題網(wǎng)絡的功能主要是散布傳播控煙信息，且始終處于變化和發(fā)展之中。新要求的出現(xiàn)將增加新的加入者，從而擴大網(wǎng)絡的范圍。

2.議題網(wǎng)絡和政策共同體的對抗（1999年至今）

1999年以來，控煙網(wǎng)絡形態(tài)逐漸變?yōu)樗缮⒌目責熥h題網(wǎng)絡與緊密的控煙政策共同體之間的對抗（見圖2）。《公約》的通過是影響控煙網(wǎng)絡的關鍵事件，控煙成為全球政策議題對中國控煙形成了外部壓力。2003年，中國正式簽署《公約》，擴大了控煙網(wǎng)絡的范圍，網(wǎng)絡中有了國際組織的加入。2007年，成立了八部委組成的中國履約部際協(xié)調(diào)機制。大眾傳媒尤其是網(wǎng)絡傳媒的介入促使控煙成為公共衛(wèi)生政策議題。它們是政策網(wǎng)絡行動者間的關鍵鏈接，是控煙政策方案的鼓吹者和推動者。網(wǎng)絡中各個行動者采取了多種措施鞏固其在網(wǎng)絡中的地位和影響力：控煙非政府組織、專家學者積極呼吁政府采取各種措施控制煙草；煙草產(chǎn)業(yè)集團通過冠名贊助或者捐贈等手段樹立積極的企業(yè)社會責任形象，以改變控煙對他們的不利影響；一些跨國煙草巨頭在控煙嚴格的歐美市場受到限制，于是將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向控煙松懈的中國。圖2中的國家煙草專賣局是網(wǎng)絡的決策制定中心，運用其制度權威制定有利于煙草產(chǎn)業(yè)的控煙政策。

圖1 控煙網(wǎng)絡初期形態(tài)：議題網(wǎng)絡

圖2 議題網(wǎng)絡和政策共同體之間的對抗

從圖1、圖2來看，控煙網(wǎng)絡是圍繞網(wǎng)絡中聯(lián)盟各方定義控煙政策問題的競爭演變的。網(wǎng)絡初期關注的是控煙議題應當列為政府部門優(yōu)先解決的范圍，因為控煙問題是全新的政策議題；后期更為關注用何種最佳方案解決已經(jīng)進入政府議程的控煙議題，因為控煙問題在成為國際性議題的情形下國內(nèi)沒有現(xiàn)行政策可供參考。煙草經(jīng)濟聯(lián)盟與煙草控制聯(lián)盟為保證提出的政策方案被決策者吸納，力爭掌握控煙議題的界定權，以主導政策過程的核心理念?？責焼栴}的內(nèi)核信念、核心信念及次要方面的信念的不同體現(xiàn)了網(wǎng)絡行動者在利益和價值選擇上的差異和沖突（見表1～表3），這些沖突決定了他們在定義控煙問題上的不同方向，即煙草控制聯(lián)盟強調(diào)吸煙的衛(wèi)生成本和社會影響，運用各種宣傳手段改變公眾對煙草的態(tài)度，極力推動控煙政策議題進入政府的決策重點；煙草經(jīng)濟聯(lián)盟強調(diào)煙草的稅收和慈善貢獻以激發(fā)民眾對煙草企業(yè)強烈的同情心，在各種場合阻止煙草控制變?yōu)楣矄栴}，使其不能進入政策議程。聯(lián)盟間的多元沖突加劇了決策者解決政策問題的難度。

表1 控煙政策內(nèi)核信念體系

表2 控煙政策核心信念體系

表3 控煙政策次要方面的信念體系

三、中國控煙政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)

1.行動者互動關系的連接與關系內(nèi)容

（1）行動者互動關系的連接

從圖3來看，以煙草企業(yè)為首的生產(chǎn)者網(wǎng)絡與決策機構(gòu)國家煙草專賣局之間是合作共謀關系的利益共同體，聯(lián)合應對《公約》的各種約束性規(guī)定，在網(wǎng)絡互動中形成了有效的影響力結(jié)構(gòu)。而以控煙組織、專家和大眾傳媒形成的議題網(wǎng)絡實力較弱，需要得到衛(wèi)生部的支持和協(xié)助，且威脅了煙草經(jīng)濟聯(lián)盟在網(wǎng)絡中的位置。衛(wèi)生部與國家煙草專賣局在控煙的立場上是對立的，衛(wèi)生部鼓勵控煙組織的成長和發(fā)展，積極利用控煙組織和專家開展工作。控煙議題網(wǎng)絡通過宣傳煙草危害和調(diào)查煙草社會成本等工作，形成了強大的輿論壓力向國家煙草專賣局施壓。生產(chǎn)者網(wǎng)絡中的國內(nèi)外煙草企業(yè)存在利益的矛盾：從煙草市場占有率來說，他們是同業(yè)競爭對手，但在控煙立場上他們是一致的。煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡通過贊助、課題資助等手段不斷吸收新的利益，維護或者充實自己的網(wǎng)絡邊界不被蠶食。網(wǎng)絡中的互動呈現(xiàn)相互滲透的過程。

圖3 網(wǎng)絡互動關系

（2）行動者互動關系的內(nèi)容

煙草專賣機構(gòu)和煙草企業(yè)之間是利益合作的工具性關系。一方面，煙草企業(yè)希望煙草專賣機構(gòu)作為自己集團的代言人，在政策制定中為其爭取更多的利益；另一方面，煙草專賣機構(gòu)也希望通過煙草專賣制度共享煙草企業(yè)創(chuàng)造的壟斷收入。煙草相關產(chǎn)業(yè)、煙草研究機構(gòu)與煙草企業(yè)之間也是工具性關系，著眼于分享利潤、技術與資金上的合作。而民間控煙團體與衛(wèi)生部之間是邊界滲透關系，是衛(wèi)生部門尋求民間力量支持以對抗煙草商的結(jié)盟對象。例如，中國控煙協(xié)會中的成員曾經(jīng)在衛(wèi)生部或者煙草部門工作，顯示了這些群體間的相互滲透和資訊的流動?？責煂＜野ㄐl(wèi)生專家、法學家和經(jīng)濟學家等從各自領域提出控煙政策建議，他們之間是知識共享的關系。民間控煙人士或多或少存在一些人情關系的連接，與格蘭諾維特所指的“弱連接”相似。具有“弱關系”的政策網(wǎng)絡的最大優(yōu)勢在于收集和傳遞信息。這些民間人士針對控煙議題有相同的價值觀，沒有正式制度的約束和限制，所呈現(xiàn)的更多是一種情感關系。

2.網(wǎng)絡內(nèi)部結(jié)構(gòu)：集中度

從圖4來看，控煙網(wǎng)絡沒有集中點，存在斷裂的兩部分，而這兩部分的集中度呈現(xiàn)不同的特征，即煙草經(jīng)濟聯(lián)盟形成的政策共同體集中度強，而以控煙民間團體為主的議題網(wǎng)絡的集中度不高。在煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡的不斷擴張中，煙草專賣機構(gòu)與煙草企業(yè)之間的穩(wěn)定互動形成了穩(wěn)固的政策共同體，這樣的網(wǎng)絡關系也相對阻隔了其他異質(zhì)性團體進入政策網(wǎng)絡的可能性和多元利益團體的高度參與。因為這些多元團體沒有足夠的資源和力量參與，或者他們?nèi)〉玫某煽冸y以撼動現(xiàn)有的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，這就形成了對立且缺乏連接的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)——“結(jié)構(gòu)洞”，即從網(wǎng)絡整體看好像網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴（由于行動者數(shù)量有限，模擬圖不很逼真）。要打破這種對立的狀態(tài)，緩解因政策議題意識形態(tài)或利益引起的沖突，需要一種緩沖器或“橋梁者”。

圖4 控煙政策網(wǎng)絡內(nèi)部結(jié)構(gòu)連接

3.行動者在網(wǎng)絡中的位置與影響力

網(wǎng)絡的影響力來源于行動者在網(wǎng)絡中汲取并操控資源的能力，這種能力取決于行動者在網(wǎng)絡中的位置，即行動者距離政策決策中心的遠近。既有的制度環(huán)境決定了行動者在網(wǎng)絡中處于不同的位置，有的行動者在進入網(wǎng)絡之前就占有先天的權力優(yōu)勢地位。優(yōu)勢位置有利于行動者汲取資源并鞏固其在網(wǎng)絡中的地位，從而主導政策制定的發(fā)展方向。由此也可以認為，政策網(wǎng)絡是一種權變的動態(tài)權力運作過程，政策產(chǎn)出是在復雜的權力互動網(wǎng)絡中產(chǎn)生的。圖5顯示出這種權力距離的遠近，煙草政商合一的制度賦予煙草政策共同體和煙草生產(chǎn)者網(wǎng)絡的核心地位，它們對政策結(jié)果的影響大于煙草控制聯(lián)盟形成的議題內(nèi)容，處于網(wǎng)絡邊緣的吸煙群體和被動吸煙群體對決策的影響更低。這種權力不均衡的關系沒有形成兩個聯(lián)盟之間的資源互賴，卻導致了結(jié)構(gòu)優(yōu)勢一方影響力的不斷擴大。從部委級別來看，作為部級單位的衛(wèi)生部的職權大于副部級的國家煙草專賣局，應具有較大的發(fā)言權，因此距離國務院決策中心更近些。但是，由于二者職能性質(zhì)的不同，前者是消費部門，后者是創(chuàng)利部門，它們對決策中心的影響正好與直觀認識相反。在控煙議題上，衛(wèi)生部微弱的聲音難以“壓倒”國家煙草專賣局。后者不僅在制度位置上掌握規(guī)則制定的優(yōu)勢，在地方上還能獲得各大煙草企業(yè)及零售商的支持。國家煙草專賣局劃歸工信部后，衛(wèi)生部的對話對象變?yōu)檎考壍墓ば挪苛?，更加削弱了衛(wèi)生部在控煙政策上的話語權。

圖5 控煙政策網(wǎng)絡核心－邊緣

控煙議題網(wǎng)絡沒有利益和權力資源，距離決策中心較遠。在網(wǎng)絡位置不利的情形下，煙草控制聯(lián)盟巧妙地宣傳和擴散作為技術證據(jù)的知識資源以加強自己行動的合法性。很多設在大學、醫(yī)院的控煙學術機構(gòu)大量開展了被動吸煙、煙草加稅等方面的科學研究，為控煙工作提供了技術基礎。民間控煙組織通過動員社會力量、進行吸煙成本調(diào)查及營造社會輿論等方式進行非正式的抗議，以影響國務院決策部門和公眾的選擇?？責煂＜曳e極為衛(wèi)生部門提供準確、詳細的控煙信息，利用自身的社會威望及與衛(wèi)生部門的連帶關系進行資源的汲取。近些年，控煙議題網(wǎng)絡有了一定的影響力。2008年11月，經(jīng)過控煙協(xié)會的積極呼呼，民政部和“中華慈善獎”評委會取消了中國煙草公司等6家煙草企業(yè)的獲獎資格，并取消了煙草企業(yè)的評選資格。2009年7月，媒體公開了38位控煙專家致上海世博會的聯(lián)名信，迫使主辦方退回了煙草企業(yè)對中國館的2億元捐贈。然而，控煙議題網(wǎng)絡在網(wǎng)絡中的不利位置限制了他們力量的發(fā)揮，政策影響力有限。2009年，在國家層面上全職從事控煙工作的人數(shù)僅為27人，包括八部委履約協(xié)調(diào)小組、中國疾控中心控煙辦公室、WHO健康合作中心的工作人員［11］。盡管政府力量如此薄弱，煙草控制聯(lián)盟仍然不斷呼呼并整合力量，與強大的煙草經(jīng)濟聯(lián)盟對抗，不斷提高其在網(wǎng)絡中的影響力。

四、結(jié)論與建議

從中國控煙政策網(wǎng)絡的演變及控煙網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)特征來看，控煙政策網(wǎng)絡中同時存在議題網(wǎng)絡和政策共同體兩種網(wǎng)絡類型。差異的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)類型造成了網(wǎng)絡影響力的不對等，導致控煙政策產(chǎn)出收效甚微，整個控煙政策產(chǎn)出是在控煙議題網(wǎng)絡挑戰(zhàn)控煙政策共同體的艱難推進中漸進演變的。它們在控煙網(wǎng)絡演變的不同時期發(fā)揮的影響力不一樣，二者相互交織影響決策過程，即控煙議題網(wǎng)絡的建構(gòu)存在著高度的彈性與流動性，它促使控煙成為政策議題。由于在控煙網(wǎng)絡中占有的位置不同，在如何控煙以及控煙達到何種程度的政策方案設計階段，控煙政策共同體主導了控煙政策的話語權，而控煙議題網(wǎng)絡的影響力較弱，只能通過公共輿論等外部事件影響政策產(chǎn)出，致使控煙政策產(chǎn)出的作用力有限。

由于決策者沒有充分考慮到各個利害相關者的需求，現(xiàn)有的控煙政策產(chǎn)出過于粗放，明顯偏袒煙草產(chǎn)業(yè)集團，因而沒有起到積極控煙的效果。因此，控煙政策的制定要仔細分析各個利害相關者的利益訴求，盡量消弭網(wǎng)絡中各個行動者的價值沖突。首先，政府要積極利用政策網(wǎng)絡信息流動活躍動態(tài)的優(yōu)勢，為沖突各方搭建理性的溝通平臺，做打破對立狀態(tài)的“橋梁者”，延伸控煙議題的討論空間，并廣泛聽取網(wǎng)絡中的建議和意見，而不是刻意支持某些聯(lián)盟，排斥或者拒絕反對聲音。這是政策網(wǎng)絡提供給決策者的“學習”機會，尤其是決策者在面臨價值權衡困惑時更應積極利用網(wǎng)絡，為決策尋找突破口和折衷點。其次，控煙政策產(chǎn)出要更加細致和有針對性。政府要意識到控煙政策產(chǎn)出在不同地區(qū)、不同階層和不同收入群體中產(chǎn)生效果的差異，尤其是煙草稅收的地區(qū)差異影響地方政府對中央控煙政策的認同。

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