涉檢信訪問題之現狀及對策研究

文◎泉州市人民檢察院課題組

涉檢信訪問題之現狀及對策研究

文◎泉州市人民檢察院課題組*

*課題組組長：歐秀珠 成員：樊美清 靳學仁 張溫龍

成員介紹：歐秀珠，泉州市人民檢察院檢察長；樊美清，泉州市人民檢察院副檢察長；靳學仁，華僑大學法學院副教授、泉州市人民檢察院專家咨詢委員會委員；張溫龍，石獅市人民檢察院檢察長。

涉檢信訪工作是現代中國一個頗具“中國特色的社會問題”涉檢信訪是指公民、法人或其他組織依法通過一定的形式，向人民檢察院反映屬于其職責范圍內的事項，由人民檢察院對相關事項進行核查、處理，對處理結果進行回復的一項制度。涉檢信訪在具體的司法實踐中發(fā)揮的實際效用包括積極的和消極的兩個方面。

涉檢信訪的積極作用表現在：一是有利于貫徹人民司法路線，切實解決人民群眾最關心、最迫切的問題；二是有利于政治參與，為人民群眾創(chuàng)造參與國家政治生活及國家治理的機會；三是發(fā)揮社會安全閥的調節(jié)作用，疏導群眾怨氣、化解群眾不滿、調和矛盾；四是充分保障公民人權，為公民申訴、控告、檢舉權的行使提供渠道，為公民批評建議權的行使提供便利。

涉檢信訪的消極作用表現在：一是不利于法治觀念的形成，對法治觀念的樹立構成威脅；二是消解司法權威，導致整個社會信任基礎的崩潰；三是浪費社會資源，無論是對當事人還是檢察機關，甚至是整個社會成本而言，都構成資源的浪費。

一、涉檢信訪的性質和范圍

涉檢信訪是彌補司法程序漏洞、有效及時糾正司法錯誤、完善司法工作的一項法律監(jiān)督工作，同時又是解決人民群眾訴求、補救受損權利的法外救濟制度。涉檢信訪具有一定的受理范圍，在高檢院《人民檢察院信訪工作規(guī)定》中的第3條，明確規(guī)定了涉檢信訪的受理范圍：

（一）反映國家工作人員職務犯罪的舉報

（二）不服人民檢察院處理決定的申訴

（三）反映公安機關偵查活動存在違法行為的控告

（四）不服人民法院生效判決、裁定的申訴

（五）反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動教養(yǎng)機關的活動存在違法行為的控告

（六）反映人民檢察院工作人員違法違紀行為的控告

（七）加強、改進檢察工作和隊伍建設的意見和建議

（八）其他依法應當由人民檢察院處理的信訪事項.

二、我國涉檢信訪的特點及原因

（一）特點概述

1.涉檢信訪量逐年減少，但形勢依然嚴峻。近年來，檢察機關通過采取加強自身建設，提高辦案質量，落實辦案責任制等措施，涉檢上訪案件數整體呈下降趨勢。就全國檢察機關而言，2006年不服檢察機關處理決定的信訪案件比2003年下降13.5%，2007年1至11月比去年同期下降4.2%。［1］各個地方也基本符合這一趨勢，涉檢信訪量逐年減少。下面筆者將以福建Q市檢察機關統(tǒng)計的一組數據進行分析（見下頁表）：

2.越級訪、纏訪現象嚴重。據國家信訪局統(tǒng)計，2003年國家信訪局受理的群眾信訪量上升14%，省級上升0.1%，地級上升0.3%，縣級反而下降了2.4%。另外，其他中央國家機關受理的信訪量上升46%。［2］通過對涉檢信訪人員的調查發(fā)現，近半數的人都是越級上訪。越級上訪呈現五個特點:一是重復上訪、纏訪的比例較高；二是上訪時間具備一定的規(guī)律；三是上訪反映的問題比較集中；四是信訪人普遍法律意識淡薄，訴訟能力較低；五是有部分上訪人性格偏執(zhí)。

3.信訪權受侵害現象較為嚴重。在實踐中一些部門或單位壓制或妨礙群眾正當行使信訪權，甚至打擊迫害信訪群眾的現象在不同程度上還存在。中國社科院有關課題組2007年初對560名進京上訪群眾進行問卷調查表明，有71.05%的人認為地方各級政府對上訪人的打擊迫害較為嚴重，63.9%的人表示自己曾被關押或拘留，18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。［3］

4.集體訪、暴力訪增加。按照高檢院《規(guī)定》，集體訪是指5人以上的信訪。據統(tǒng)計，1996年至2000年，全國縣級以上政法部門受理群眾集體上訪的批次和人次分別是1995年第四次全國信訪工作會議前13年總和的2.06和2.75倍。［4］暴力訪是指在信訪過程中，信訪人不遵守相應的法律法規(guī)，使用暴力的行為。暴力信訪在逐年增加，嚴重地危害了一地的社會穩(wěn)定和諧。

福建省Q市檢察機關近四年的相關信訪數據

5.無理信訪有所增加。無理信訪是指沒有必要進行信訪仍去信訪的；對于信訪的問題已經處理過的，仍然堅持信訪的。原因有：（1）通過信訪謀取更多的利益；（2）通過信訪拖延時間；（3）以信訪的形式，拒不履行法院判決；（4）通過信訪獲取法律規(guī)定以外的利益；（5）以信訪為業(yè)的；（6）信訪人性格偏執(zhí)的。

（二）原因分析

1.司法權威的缺失。涉檢信訪的目的無非是追求在糾紛解決中對自己有利的結果，由于司法權威的缺失，信訪人不再將法院當做定紛止爭的場所，而是選擇了法律以外的途徑信訪。

2.實事求是、有錯必糾的司法理念有待完善。實事求是、有錯必糾的司法理念“是我國多年來奉為社會主義法律優(yōu)越性重要體現的一項重要司法原則，其原意是指凡是因認定事實、適用法律或其他原因判決錯誤的案件，都要予以糾正”。涉檢信訪正是基于這樣的司法理念，即便在一個案件已經走完所有的司法程序之后，已作出終局性的判決之后，仍然可以信訪、申訴，反反復復，直至信訪人得到想要的結果為止。

3.再審制度不盡合理。高檢院《規(guī)定》中：“不服人民法院生效判決、裁定的申訴”屬涉檢信訪的范圍。這條規(guī)定是立足于我國的再審制度而設計的，而涉檢信訪的不斷增加，與我國再審制度設計中存在的問題具有直接關系：一是在刑事訴訟法中規(guī)定了當事人及其法定代理人、近親屬，對已發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，賦予了人民群眾申請檢察機關有權啟動再審的權利，這給已發(fā)生被終局性判決的當事人留下了一線希望，自然會引起他們試圖改變判決結果的信訪；二是僅規(guī)定了法院接受申請再審的次數，并未規(guī)定檢察院提起抗訴的次數，再加上在刑事訴訟和行政訴訟中也無限制規(guī)定。因此，在申請再審中，當事人可以無限申請，無限信訪；三是雖在《民事訴訟法》中規(guī)定，當事人申請再審，應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后的2年內提出。而對法院和檢察院啟動的再審則沒有時間的限制，刑訴法和行政訴訟法也沒有關于再審時間的規(guī)定，為信訪留下了空間。

三、解決涉檢信訪的有效措施

（一）處理原則

處理涉檢信訪的原則，是指在涉檢信訪過程中，檢察機關及其工作人員對于信訪人員或信訪事宜的處理必須遵循的基本準則。主要有以下三個原則：依法處理、司法為民和公正與效率原則。

1.依法處理原則。是指對于涉檢信訪的處理必須嚴格依照國家既有的法律法規(guī)進行，不得隨意操作，要遵循國家立法機關制定的法律以及現有的一切由有權機關制定的具有約束力的規(guī)定。依法處理的另一方面就是在涉檢信訪的處理中，必須嚴格依照法律程序進行。

2.司法為民原則。涉檢信訪工作的開展，應以為人民服務為根本宗旨，具體而言檢察機關應為涉檢信訪工作提供專門的人員、資金和必要的辦公設施，認真做好群眾的來信來訪工作，及時回復人民群眾關心的一些問題。對于不屬于自己職權范圍內的事項，也應及時轉交有權機關進行處理，對來信來訪進行登記和梳理，及時反映和解決群眾關注的問題。

3.公正與效率原則。涉檢信訪作為廣義上的一種司法活動，在處理的時候應當以追求公正的結果為目標，另一方面仍需強調的是在實現公正的過程中必須遵守法律的程序性規(guī)定。遲來的正義為非正義，效率是我們在處理涉檢信訪中所必須遵循的另外一條原則，檢察機關對于信訪應及時給予答復，對反映的問題應及時妥善處理，對不屬于自己管轄范圍內的事項，應及時的轉交給有權機關。

（二）踐行具體措施

1.再審制度的完善。筆者以為對再審制度的改革主要有以下兩種方案：

一是明確再審中相關具體規(guī)定。第一，應當否定當事人的申訴或明確規(guī)定申訴的次數以2次為限；第二，應當嚴格明確再審的理由僅限于程序上的重大瑕疵足以影響案件結或發(fā)現新證據足以推翻原判決的；第三，應當規(guī)定再審的時間，所有的再審申請都必須在判決或裁定生效之日起2年內進行申請；［5］第四，檢察院的抗訴應當慎重提起，對一個案件的抗訴應以1次為限。

二是變目前的兩審終審為三級終審，廢除再審制度。再審制度設立的意義就是為了防止法官有意或無意的出錯，影響到司法公正，因此設立的糾錯環(huán)節(jié)。既然認為目前的兩級終審制度無法有效地防止司法不公，為何不設立第三級法院審理作為終極審理。這樣不但可以有效地防止適用法律錯誤而且有效地防止地方保護主義，保證案件事實的準確定性，還能保障案件審理的公正。

2.檢察機關的內部措施。一是提高全體干警的思想素質，嚴格依法辦事。二是建立信息共享機制，及時掌握信訪動態(tài)。三是堅持深入開展檢察長接訪活動，廣泛聽取群眾意見。四是進一步完善領導包案機制，對重大疑難復雜案件，逐案落實包案領導和息訴方案，責任到人，做好息訴息訪工作。五是強化首辦責任制，把問題解決在首次辦理環(huán)節(jié)，提高一次性處理信訪問題的成功率。六是嚴格落實責任追究制，對因信訪不重視、不作為、工作不到位致使信訪問題造成嚴重后果、惡劣影響的，嚴肅追究相關人員責任。七是建立健全涉檢信訪預警機制。堅持每月排查、督辦和半年清理制度，將信訪問題盡可能解決在首辦環(huán)節(jié)，矛盾化解在萌芽階段，特別是對一些重點上訪對象，密切注意動態(tài)，加強跟蹤了解。八是建立涉檢信訪風險評估制度。對審查批捕、起訴以及自行查辦職務犯罪案件實行案件質量涉檢信訪風險評估機制，對辦理案件制定涉檢信訪預案，辦案中全面掌握案件當事人的動態(tài)，案件辦結后，填寫涉檢信訪風險評估表，詳細記錄案件當事人及家屬、發(fā)案單位、社會群眾對案件處理結果的反映和意見，評估涉檢信訪系數，對可能引發(fā)涉檢信訪的問題及時采取措施予以解決。九是改進答復反饋工作。采取預約當面答復。對于明顯對處理結果不服，有上訴上訪纏訴纏訪傾向的信訪人采取預約當面答復，通過當面談話對信訪人進行宣傳教育，打消其上訴上訪的念頭；同時實行檢察長答復制度。對影響重大的部分群體訪、重復訪、越級訪，由檢察長親自答復，通過人文關懷、釋法說理、耐心疏導，使當事人心悅誠服地接受處理結果。

3.其他保障措施。涉檢信訪的解決也不能僅僅寄希望于檢察機關的工作，應當是全社會共同努力的方向，因此，在檢察機關的工作之外，其他的保障措施仍需完善，包括構建其他機關與監(jiān)察機關的配合機制，加強媒體的正確引導以及增強民眾理性思維培養(yǎng)等等。

結語：涉檢信訪問題是一個極其復雜的問題，涉及到許多部門、部門法；要在不同的利益相關者之間進行博弈，以期在各種力量的張力之間求得一種平衡。與其說涉檢信訪是一種現象，毋寧說它是一種為解決特定時期的特定問題而設計的一種嚴密而復雜的制度。本文，通過對涉檢信訪制度進行系統(tǒng)的梳理和完整的介紹，目的就在于為涉檢信訪的治理尋找出路。而涉檢信訪的解決又不僅僅限于檢察機關內部的工作，需要整個社會共同努力。我們有理由相信，經過不斷的努力，涉檢信訪量會逐步降低，涉檢信訪的問題也會在根本上得到解決。而這一切全仰賴于法治中國的努力！

注釋：

［1］參見賈春旺檢察長在全國檢察長會議上的報告，《檢察日報》2007年12月27日第二版。

［2］于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》，載《鳳凰周刊》，2004年第32期。

［3］于建嶸：《底層立場》，上海三聯書店 2011年版，第174頁。

［4］鄧瑋：《信訪的困境與出路》，載《求是》，2005 年第3期。

［5］但對于在原審判決中有明顯過錯或有徇私舞弊行為的國家工作人員（不限于法官）應當依法追究責任，但并不能因此否決法院的既判力，應以此來維護法院的司法權威。