試論依法行政與政府公信力的提升

袁芳 鐘小惠

國務院發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》指出：當前和今后一個時期，要全面推進依法行政，不斷提高政府公信力，為保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

一、依法行政與政府公信力的概念界定及關系

政府公信力是指政府獲得社會及人民信任和支持的一種能力，用公式來表示，就是政府公信力=政府行政能力×人民滿意度，其具體檢驗標準就是看政府是否具備科學理政、依法行政、真抓實干和廉潔行政的能力。政府公信力是政府軟實力的一種體現(xiàn)，是一個國家社會信用系統(tǒng)的“晴雨表”、“溫度計”。

依法行政是現(xiàn)代法制國家政府行使權力時普遍奉行的基本原則，能使各項管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進行，從而提高工作效率，保障社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的政治環(huán)境。目前依法行政正在經(jīng)歷著三個方面的重要轉(zhuǎn)變：

一是依法行政從一種外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變。越來越多的行政機關工作人員認識到，依法行政不是一個可有可無的口號，而是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，是每一個行政機關工作人員必須自覺踐行的行為準則。

二是依法行政由自上而下推動向上下互動轉(zhuǎn)變。越來越多的行政機關認識到，依法行政不是一項普通的業(yè)務工作，而是關系到經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政風建設的基礎性、全局性工作。

三是依法行政從政府推動向政府與人民群眾互動轉(zhuǎn)變。隨著人民群眾法律意識的提高，依法行政不再僅僅是上級政府對下級政府的要求，而成為整個社會對行政機關及其工作人員的要求，這些轉(zhuǎn)變昭示著依法行政進程正在邁向新的發(fā)展階段。

兩者的關系：政府能否依法行政，是老百姓觀察政府可信度的重要標準，不依法行政的政府是無公信力可言的，只有政府有所作為，而不應“不作為”或者“亂作為”，才能切實提高政府公信力，同時，公信力需要法治來塑造和強化，法制健全并得到嚴格執(zhí)行，才能有效規(guī)范政府和社會成員的行為，增強人們相互交往與合作的信任度，所以要把政府公信力構筑在法制基礎上，把依法行政作為政府公信力的生命線，把依法辦事作為公信力的生長點，用法治的力量守護公信力成長。

二、當前政府公信力缺失的主要表現(xiàn)及原因分析

（一）主要表現(xiàn)

1.政府官員的腐敗行為屢禁不止。雖然黨和國家非常重視反腐倡廉工作，但是腐敗現(xiàn)象依然屢禁不止，使大量的國有資產(chǎn)流失，嚴重損害了廣大人民群眾的切身利益，激化了社會矛盾，造成了社會管理的混亂，威脅著社會的穩(wěn)定，這些案件在網(wǎng)絡媒體公開披露后，引起了全社會的強烈不滿和抗議，嚴重削弱了政府的公信力。

2.政府信息公開透明度不夠。政府信息公開是公民知情權的有力保障，是政府與公眾交流互動的有效途徑，是提升政府公信力的基礎。社會公眾只有通過政府信息公開的途徑去了解政府的政策動態(tài)、行政行為、政府績效等，才能對政府公信度做出客觀的評價。政府工作應該向公眾公開，從而使政府所做的工作更能反映民情、體現(xiàn)民意。然而，一些政府部門卻把公眾排斥在信息公開的范圍之外，使行政過程神秘化，然而有些地方政府在決策時存在“暗箱操作”的現(xiàn)象，對自身有利或沒有影響的信息才予以公布，而對于有負面影響的信息，則故意遮掩，隱瞞不報，或?qū)ζ溥M行加工處理之后才向社會公眾公布。這種政務信息公開不足或假公開現(xiàn)象損害了政府公信力。

3.政府危機處理能力不足。隨著社會發(fā)展的日益多樣化和復雜化，公共危機事件隨之頻發(fā)，事件影響的范圍不斷擴大。一些地方政府部門和官員的公共危機意識不強，應急能力弱，當生活中小范圍事件突發(fā)時，沒有及時、主動查清事實真相，盡快披露與事件相關的準確信息，而是消極對待，回避事實，拖延處理，等到事態(tài)擴大化之后才迫于上級和社會輿論的壓力而介入，這樣不僅不能平息網(wǎng)絡輿論，反而使民眾對事件真相妄加猜測，致使謠言漫天飛，加速了事件的蔓延和惡化。

4.存在職責交叉爭執(zhí)法權或相互推諉現(xiàn)象。目前各級政府之間的一些職責權限缺乏明確的法律界定，即縱向分權不清，特別是中央政府各部門和地方政府之間、各級地方政府上下之間在行政收費、行政處罰以及有些行政審批等事權方面缺少明確的法律規(guī)定，從而導致了一事多級政府管理，難免產(chǎn)生相互扯皮、推諉等現(xiàn)象。同時政府機構設置和分工的不盡合理，導致了同級政府各部門之間分工不清、職能交叉重疊嚴重，即橫向分權不清，結果是在行使權力時不同部門都爭著當婆婆，而需要承擔責任時又找不到婆婆，部門之間推諉扯皮造成責任追究難，而有的管理事項，在現(xiàn)有機構設置的框架下也的確很難確定主管部門，往往以多部門共管代替，這也就不可避免地模糊了行政責任，使集體負責任變成了集體無責任。

5.政府行為信用出現(xiàn)弱化缺失現(xiàn)象。表現(xiàn)在：政府決策缺乏預期，威信缺失。一方面，由于政策的穩(wěn)定性不夠，一些地方政府形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，“朝令夕改”致使公眾難以對政府行為作出合理預期。另一方面，一些地方政府部門缺乏誠實守信責任，常常從部門利益出發(fā)，隨意承諾，卻不守信用、不履行承諾、不及時兌現(xiàn)政策，有時承諾不夠具體而顯得假、大、空，出了問題令政府的信用受損。有些政府部門則為緩和社會矛盾大發(fā)紅頭文件，時常發(fā)出自相矛盾的政策和規(guī)定，這些都在人民群眾中造成不良影響，影響了政府信譽。

（二）原因分析

究其原因，具體表現(xiàn)在：

1.官本位思想較嚴重。政府部門代表人民利益，本應強化服務觀念，切實履行指導和服務的職能，全心全意為百姓辦事，但當前一些地方政府部門的工作人員卻人浮于事，缺乏應有的職業(yè)道德觀。特別是一些地方政府職能部門的領導在處理公共事件時沿襲了官僚制的作風，保守、消極、被動，喜歡和善于采取隱瞞欺騙的方式解決問題，以?！耙环教健薄４嬖谥半[瞞真實情況，報喜不報憂”的現(xiàn)象，一旦有事情發(fā)生，不是想著如何去解決問題，而是忙著掩蓋和封鎖消息，把事情控制在自己的范圍內(nèi)。事實證明，掩蓋事件的真相，不僅不利于問題的解決，而且最終的結果是使地方政府的公信力有所下降。

2.法律制度不夠完善?，F(xiàn)行的相關法律法規(guī)過于宏觀、抽象，對具體行政行為的規(guī)范不夠明細，操作性不強，這也導致相關執(zhí)法部門和執(zhí)法人員有機可乘，有法不依、執(zhí)法不嚴、徇私枉法、執(zhí)法犯法、違法不究的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，由于政府部門和公務人員的權力約束和監(jiān)督機制缺乏效力，對違法亂紀官員的處罰不力，官員行為柔性大，致使法律法規(guī)的威懾力不夠，政府不作為、亂作為甚至權力腐敗的現(xiàn)象層出不窮。

3.部分官員道德缺失。當前大量的貪腐案例體現(xiàn)出領導干部中存在漠視道德、信仰不堅定、缺乏嚴格的自律的現(xiàn)象，再加上權力監(jiān)督體制不完備，使得某些官員在受到權力、金錢、美色等誘惑時，把持不住自己，突破了個人道德底線，成為追求名利、地位和錢色的俘虜，嚴重損害了黨和政府的形象。多年來依法行政的進程之所以艱難，一個重要原因是沒有高度重視道德文化的培育對于推進依法行政進程的基礎性作用。同時，也由于社會轉(zhuǎn)型期各種各樣的原因?qū)τ谏鐣赖轮刃虻臎_擊，良好社會風尚的維系和弘揚在一定程度上受到了一些影響，在從事政府工作的各級領導干部層面，還沒有普遍形成能夠推動依法行政的良好道德素養(yǎng)。

4.政府職能轉(zhuǎn)變滯后。有些政府部門出現(xiàn)角色錯位，所制定的方針政策規(guī)劃，不是從人民的利益、社會的公益出發(fā)，而是為了自身的某些特殊利益，把自己定位為“經(jīng)濟人”的角色，表現(xiàn)出與民爭利的現(xiàn)象，從而引發(fā)民眾與政府的沖突。另外隨著經(jīng)濟水平、知識水平、生活水平和社會地位的提高，人們的價值觀開始轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟、政治、社會生活等方面提出了更高的要求，期望政府能為他們提供更高質(zhì)量的公共服務。然而，政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于社會公眾價值觀的轉(zhuǎn)變，不能及時滿足公眾的要求，令公眾大失所望，特別是當前物價飛漲、看病難等問題的出現(xiàn)使公眾對政府的公共服務能力產(chǎn)生質(zhì)疑，政府公信力難以得到提升。

三、推進依法行政提升政府公信力須把握三個重點

（一）科學決策是提高政府公信力的基礎

一是要以科學發(fā)展為主題健全科學決策機制?？茖W決策的主要標志是在決策過程中廣泛應用先進的科學思想、理論和技術，尊重事物的客觀規(guī)律。要使各類有利于正確決策的信息能夠進入決策過程，各種有利的意見能夠融入決策的采納方向，各個決策主體的意志具有統(tǒng)一表達的機制，各種決策權力形成有效的制衡，最終使公共利益在政策內(nèi)涵中得到充分體現(xiàn)。

二是要以黨內(nèi)民主為核心健全民主決策機制。民主決策的主要標志是在決策過程中能夠使各種不同的意見和利益得到最充分和客觀的表達。在決策過程中要嚴格按照預定的程序、規(guī)則和方式，廣泛吸取各種意見，充分集中各方智慧，及時反映人民群眾的要求和愿望，使整個決策過程暢通、規(guī)范、透明和趨向完善。

三是要以法律為準繩健全依法決策機制。依法決策的主要標志是決策的整個過程都必須嚴格地遵循法律的制約和規(guī)范，必須堅持法律保留和法律優(yōu)先的基本原則，確保各種決策以及決策的各個環(huán)節(jié)都在法律規(guī)范的范圍內(nèi)進行。要按照科學發(fā)展觀的要求，做到有法必依，嚴格按照法律規(guī)定的范圍、程序、內(nèi)容和手段進行工作，行使職權，堅決防止和克服言重于法、權高于法、情大于法等錯誤傾向，確保決策依法進行。

（二）信息公開是提高政府公信力的關鍵

一是深入實施政府信息公開條例。各級政府要嚴格執(zhí)行政府信息公開條例，要按照公開為原則、不公開為例外的要求，及時、準確、全面公開群眾普遍關心、涉及群眾切身利益的政府信息，對信息公開的范圍、時間、方式，民眾獲取政府信息的合法途徑和權益，政府信息公開的違責監(jiān)督和追究，以及行政訴訟和國家賠償?shù)刃姓袨椋紤鞒鼍唧w而明確的規(guī)定。

二是推行電子政務，構建無縫隙政府。無縫隙政府指的是政府整合所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務。當前就是要推廣互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段在政務服務中的應用，提高政務服務信息化水平。將服務中心信息化納入當?shù)仉娮诱战ㄔO總體規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有電子政務資源，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上辦理審批、繳費、咨詢、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查等事項，重視和加強政府網(wǎng)站建設，完善門戶網(wǎng)站功能，擴大網(wǎng)上辦事范圍，及時充實和更新信息發(fā)布內(nèi)容，凡是不涉密的文件都要通過政府門戶網(wǎng)站公開發(fā)布。

三是增強公共決策中的公眾參與度。凡涉及群眾切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，在決策前要廣泛征求群眾意見，并以適當方式反饋或者公布意見采納情況。完善重大行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經(jīng)程序加以規(guī)范，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。要知道流言止于真相，公信源自公開，惟有通過公開透明，實行“金魚缸”式操作，政府權力才能真正為人民服務；惟有保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，確保使權力在陽光下運行，政府公信力才能伴隨著陽光不斷生長。

（三）制度健全是提高政府公信力的保障

具體說來，一是加強行政問責。問責制是提高政府公信力的制度保障。在一些地方，行政不作為已成為影響政府公信力的突出問題，對政府工作人員，必須堅持高標準、嚴要求。要合理而明確地界定行政責任，理順政府部門職責分工，健全崗位責任制，依法規(guī)范問責主體行為，依照法規(guī)，落實對政令執(zhí)行不力的責任追究，落實對行政不作為、亂作為的責任追究，落實對損害群眾切實利益行為的責任追究，落實對預防和處置突發(fā)事件不力的責任追究。

二是完善政府績效評估制度。政府績效評估是對政府行為的控制，是對政府及其工作人員行為的監(jiān)督與考評。政府績效評估制度，是引導政府及其公務員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎。要建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制，在其中強化建立服務型政府的指標及權重，用相應的指標來傳遞建立服務型政府的深層理念。政府績效評估不但要對政府的經(jīng)濟績效進行評估，還要把人民生活水平的提高、生態(tài)環(huán)境的保護等作為政府績效內(nèi)容進行評估，要把三者結合起來，綜合進行考慮，堅持內(nèi)部評估和外部評估相結合，促進樹立與科學發(fā)展觀相適應的政績觀。

三是要將政府績效管理與行政問責有效結合。通過發(fā)揮政府績效管理的診斷、監(jiān)測和評價功能，使問責的關口前移，建立事前、事中、事后的全過程問責體系。

總之，政府公信力是政府的生命力，反映了民主、服務、效率和法治的水準，它維系在各級干部點點滴滴的修為和見微知著的作風上，提高政府公信力，要求各級干部注重民心民意這個“參數(shù)”的多維考量，依法行政，執(zhí)政為民，這樣才能真正得到群眾的擁護和信任。