新十年外交求變

梁強

歷史上，大國的崛起都是通過危機中的主動求變，逐步實現(xiàn)從邊緣走向世界的中心。中國外交的戰(zhàn)略目標(biāo)和所處環(huán)境在過去10年中保持了穩(wěn)定，因此總體上仍以延續(xù)性和穩(wěn)健性為主。但在具體層面，中國外交在這10年遭遇了許多從未有過的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)沖擊的不僅是中國外交的傳統(tǒng)慣例，也包括中國外交過去30年的基本理念和根基。

民族主義

如果用一個詞總結(jié)過去10年中國外交的最大變化，筆者首先想到的就是“民族主義”。1999年南斯拉夫炸館事件后，民族主義已經(jīng)成為中國外交在“關(guān)鍵時刻”不可忽視的重要力量，從抵制家樂福，到奧運火炬?zhèn)鬟f中的全球性維權(quán)，再到釣魚島上的大規(guī)模示威，朝野上下似乎已經(jīng)達(dá)成共識，民意的作用也獲得了前所未有的放大。

以前不久的釣魚島危機為例，隨著網(wǎng)絡(luò)和信息社會的普及，媒體的議程設(shè)置角色得到了充分發(fā)揮，在短期內(nèi)成功制造出了全民關(guān)注的熱點和上下統(tǒng)一的輿論。上至廟堂顯貴、下至販夫走卒，無不對日本“購島”之舉口誅筆伐，甚至連娛樂相親節(jié)目中，都忘不了表明在釣魚島問題上的立場。這樣的全民攻勢對實際問題的解決效果好壞暫且不談，問題在于，釣魚島只是中國面臨的眾多主權(quán)問題中的一個。隨著中國的發(fā)展和更深參與到國際體系，必然還要面對更多更難的領(lǐng)土主權(quán)問題或其他危機和挑戰(zhàn)。必須保持民意的理性表達(dá)，防止打砸搶過激行為，也要警惕個別媒體從商業(yè)利益出發(fā)夸大其詞、煽動輿論，否則，對上述問題的成功解決不但沒有好處，恐怕還會帶來壞處。

未來，民間的聲音和行動在中國公共外交中的比重將越來越大，也將會是中國制定外交政策時必須考慮的重要因素。中國進入國際社會不過百年多，正式意義上的現(xiàn)代外交也不過幾十年。在自豪和自信不斷上升的同時，應(yīng)該有意識地加強對國民國際認(rèn)知和世界觀的培養(yǎng)和引導(dǎo)，擺脫百年喪權(quán)辱國史教育下的受壓迫心態(tài)，防止成為世界第二大經(jīng)濟體后以“天朝大國”自居的盲目自大，建立一種“不驚、不亂、不懼”的大國風(fēng)范，這樣才能在面對國際和外交挑戰(zhàn)時，做到真正理性的表達(dá)，真正成熟的應(yīng)對。

海外利益維護

中國經(jīng)濟的持續(xù)高速成長以及金融危機后西方主要經(jīng)濟體的持續(xù)低迷，共同引發(fā)了中國在世界經(jīng)濟中分量的顯著提升，這毫無疑問是過去10年中國與世界關(guān)系一個最大的變化。隨著中國經(jīng)濟地位的提升，中國式發(fā)展面臨的幾個重大瓶頸性問題也開始凸顯：一是中國經(jīng)濟的對外依存度不斷增加。超過一半的資源需求需要通過海路滿足，沒有自己的制海權(quán)就無法真正保障海上生命線的安全。依靠與他人的合作換取安全雖然成本低，但畢竟受制于人。二是中國的經(jīng)濟影響在亞洲已無處不在，但在解決地區(qū)遺留問題，維護和塑造地區(qū)安全穩(wěn)定上仍然難以發(fā)揮主導(dǎo)性影響。換句話說，中國現(xiàn)在即便在亞洲，也只是一個“瘸腿巨人”。三是中國的海外利益已遍布全球，“有太陽的地方就有中國人”。在一個倡導(dǎo)“民本外交”的國度，無論是國企還是民企，官員還是勞工，華僑還是華人，都理應(yīng)成為中國國家利益的自然延伸。也就是說，在尚未真正成為世界性大國之前，中國外交已經(jīng)要面對全球規(guī)模的海外利益維護。

中國海軍在亞丁灣的護航，中國首艘航母的入水，以及中國海軍艦艇編隊機制性的出訪，都表明中國用自己的力量維護海外利益在實際操作上是完全可行的。現(xiàn)在的問題仍然在于理念和原則上的突破。

根據(jù)維基解密披露的美方情報，我們發(fā)現(xiàn)其與中國類似報告最大的一點不同就是：美國外交機構(gòu)在調(diào)研中最關(guān)注的不是駐在國的政治穩(wěn)定性，而是傳統(tǒng)的軍事安全。這反映出中美在海外利益維護上的不同思維：中國人只能寄希望于當(dāng)?shù)卣?quán)或?qū)嶋H統(tǒng)治者，因而在實際操作中謹(jǐn)守只與當(dāng)權(quán)派交往的原則，近年來輔以經(jīng)濟利益來維系“相互依賴”。這樣的做法在應(yīng)對綁架、襲擊事件上非常奏效，但一旦遇到吉爾吉斯斯坦和利比亞這樣的大崩盤，中國所有的投入可能血本無歸。反觀美國，基本依靠自己的力量。美國的跨國公司在海外投資前，首先要看的不是投行和智囊機構(gòu)的風(fēng)險評估報告，而是美國海軍陸戰(zhàn)隊的路線圖。美國的海外軍事基地建到哪里，他們就到哪里去投資。哪個領(lǐng)導(dǎo)人或執(zhí)政集團上臺，對美國企業(yè)在此地的利益影響反而不是最大的。因此不管是執(zhí)政黨還是反對派，都是美國外交機構(gòu)積極交往的對象，這反而增加了保險系數(shù)。

中國海軍在亞丁灣的護航，中國首艘航母的入水，以及中國海軍艦艇編隊機制性的出訪，都表明中國用自己的力量維護海外利益在實際操作上是完全可行的?，F(xiàn)在的問題仍然在于理念和原則上的突破。吉爾吉斯奧什騷亂后，一度傳出中國正在醞釀在僑民和企業(yè)集中的直接鄰國派駐長期性軍事力量，以協(xié)助維護中國公民的人身財產(chǎn)安全。但消息釋放后國內(nèi)外輿論巨大反彈，官方也迅速否定了這一說法。目前，學(xué)術(shù)界對不干涉內(nèi)政、不向海外駐軍等外交原則的激烈爭論也仍在進行中，沒有明確定論。

外交統(tǒng)籌

外交工作的高度集權(quán)化和專業(yè)化，使外交部從建部后就一直成為中央各部委中響當(dāng)當(dāng)?shù)牡谝淮蟛俊５啾扔谄渌毮懿块T，外交部在國內(nèi)政治中的實際分量與其應(yīng)有的權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成比例。

作為維護中國國家利益的第一梯隊，外交部的職能一直在不斷地因應(yīng)形勢變化向更多領(lǐng)域擴展，外交工作的內(nèi)涵因此變得更加豐富。之前成立的邊海司、領(lǐng)事保護中心、新聞中心等部門，以及對新聞發(fā)言人制度的重視和強化，可以說都是全球化時代外交工作要求的產(chǎn)物。在積極革新自身體制的同時，外交部在國內(nèi)政治中的影響力也得到提升。一個主動和大膽的“擴權(quán)”舉措是不久前成立的國際經(jīng)濟司。中國的對外經(jīng)濟合作基本上都由央企承擔(dān)，因而管理工作也交由其在國內(nèi)的主管部門商務(wù)部和發(fā)改委，在駐外使領(lǐng)館中這兩大位高權(quán)重的部門都有自己直接派駐的外交人員。這樣，盡管從建國以來外交部就一直是國家各項對外任務(wù)的直接肩負(fù)者，但實際上卻形成了雙線并舉的局面，尤其是在經(jīng)濟議題上，外交部缺乏實質(zhì)性的發(fā)言權(quán)。金融危機后，中國外交最高決策層對國際經(jīng)濟金融形勢的關(guān)注不斷增加，外交部在對外經(jīng)濟合作上發(fā)揮的作用也逐步加強。

外交部向經(jīng)濟領(lǐng)域“擴權(quán)”后，三大部門同時參與經(jīng)濟外交，掣肘和重疊在所難免。之前在應(yīng)對周邊島嶼危機上，中國各職能部門其實就已經(jīng)出現(xiàn)了九龍治海、政出多門的情形。從國際慣例和歷史經(jīng)驗看，這樣的部門利益爭奪最終都要以機構(gòu)合并的形式結(jié)束。如韓國成立了全權(quán)負(fù)責(zé)涉外事務(wù)的外交通商部，美國國務(wù)院和歐洲各國的外交部門也都接管了對外援助等政府層面的經(jīng)濟外交活動，在俄羅斯和中亞等國則設(shè)有專門的國家安全會議統(tǒng)籌外交部與強力部門的涉外事務(wù)。囿于國內(nèi)政治因素的限制，短期內(nèi)這樣的情形在中國很難出現(xiàn)。但從實際和長遠(yuǎn)看，加強對包括經(jīng)濟和安全事務(wù)在內(nèi)的所有涉外領(lǐng)域的政治統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)是必由之舉。特別是隨著中國社會多元化程度的提高，不同利益集團在對外交往上已經(jīng)表現(xiàn)出了不同的政策取向，有時甚至?xí)苿酉嗷_突的議程。與國內(nèi)事務(wù)應(yīng)提倡群策群力，講究民主不同，在外交上，任何國家都要求加強政治統(tǒng)籌。

戰(zhàn)略堅持

金融危機給中國最大的警醒就是，即便是一個非常成熟的模式，在未來的發(fā)展道路上也將面臨諸多的不確定性。這需要中國習(xí)慣并且熟練于“危機應(yīng)對”，在戰(zhàn)略設(shè)計上留出足夠的彈性和空間。另一方面，中國的領(lǐng)導(dǎo)者和普通國民也必須認(rèn)識到，在和平發(fā)展作為時代主流的今天，中國可能很難再遇到二戰(zhàn)那樣徹底改變對外關(guān)系和地區(qū)國際關(guān)系格局的歷史性機遇，只能以漸進的方式，不屈不撓地一步步扭轉(zhuǎn)局面。下一個10年，中國外交在以下幾點上需要更加強調(diào)戰(zhàn)略堅持：

一、和平崛起的根本戰(zhàn)略目標(biāo)。積極擴大在世界經(jīng)濟中的份額是中國外交不變的議題和追求，也是中國崛起的題中應(yīng)有之義。但如何成功過渡到擴大政治影響力，重塑既有的國際政治安全體制和規(guī)則，歷史上還無先例可循。其最大難度就在于，如何不通過戰(zhàn)爭的方式實現(xiàn)和平崛起。東亞日益復(fù)雜的海洋權(quán)益爭端顯示，能否和平崛起很大程度上已經(jīng)與中國使用軍事手段的意愿無關(guān)。因此，即便有和平的定語限制，即便有發(fā)展的婉轉(zhuǎn)表達(dá)，但在崛起這一根本戰(zhàn)略目標(biāo)上，仍然要始終不變和旗幟鮮明地堅持，必要時要敢于使用包括武力在內(nèi)的所有手段。中國傳統(tǒng)講“不戰(zhàn)而屈人之兵”，這是一種理想狀態(tài)，況且國際政治中也鮮有這樣的成功例子。歷史已經(jīng)告訴我們，要獲得實際勝果，必須付出代價。在這一點上，絕不能有任何的游移不定，以免貽誤戰(zhàn)機，或造成對手不應(yīng)有的誤判。

在和平發(fā)展作為時代主流的今天，中國可能很難再遇到二戰(zhàn)那樣徹底改變對外關(guān)系和地區(qū)國際關(guān)系格局的歷史性機遇，只能以漸進的方式，不屈不撓地一步步扭轉(zhuǎn)局面。

二、對外戰(zhàn)略上的首要目標(biāo)不是經(jīng)濟發(fā)展，而是國家統(tǒng)一。這是毋庸置疑和擁有絕對正當(dāng)性的。之所以始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為核心，是因為它是實現(xiàn)這一目標(biāo)最重要的手段。近年來兩岸經(jīng)濟和人員交流頻繁，融合度不斷加深。越是在這樣的時候，越不能忘記，兩岸交流合作的最終目的是政治統(tǒng)一。不能因為經(jīng)濟合作上的成功而忘記其所服務(wù)的目的，更不能把其凌駕于目標(biāo)之上，為了經(jīng)濟而經(jīng)濟。釣魚島沖突中，大陸和臺灣以罕見的默契輪流發(fā)聲，共同宣示對釣魚島的主權(quán)，兩岸民間漁船也輪番上陣參與保釣，顯示出在大是大非問題上，中國人完全能夠拋開政治歧見，一致對外；也以事實打破了所謂兩岸在統(tǒng)一問題上缺乏共同民意基礎(chǔ)的偽命題—對統(tǒng)一的不同看法，是對政權(quán)的不同看法，而不是對國家統(tǒng)一的質(zhì)疑。經(jīng)濟利益上的相互滿足固然可以更有效地消弭敵意，增進情感，但統(tǒng)一作為一個重大政治問題，只有在真正觸動兩岸政治情緒的議題中去尋求合作，進而培育共同的政治立場，才能更有效地達(dá)成。從這個意義上講，保留并不斷強調(diào)日本在兩岸關(guān)系中的“他者”地位，引導(dǎo)兩岸從經(jīng)濟融合逐步走向政治安全領(lǐng)域的合作，在攜手維護共同的國家利益中增進兩岸的軍事互信，應(yīng)當(dāng)是未來祖國統(tǒng)一大業(yè)中要認(rèn)真考慮的新議題。

三、中國外交不結(jié)盟的根本特征。1979年1月鄧小平復(fù)出后首次出訪選擇了美國，宣告了中國改革開放新時代的到來。習(xí)近平就任國家主席后宣布將首訪俄羅斯，這讓西方政治學(xué)家揣摩出了中國外交“回歸保守”或“左傾”等不必要的政治含義，中俄結(jié)盟的話題也被再次提起。筆者和大多數(shù)人一樣，認(rèn)為這更多是大國關(guān)系的一種外交處理，是對當(dāng)前奧巴馬政府有選擇地將戰(zhàn)略重心向亞太偏移的回應(yīng)。此外，由于美國對東亞的海疆主權(quán)爭端始終含糊其詞，而年內(nèi)中美元首將在圣彼得堡G20峰會上會晤，中國新領(lǐng)導(dǎo)人也需要在與美國總統(tǒng)會晤之前確認(rèn)俄羅斯在重大問題上的立場。和30多年前鄧小平訪美敲定了新的中美蘇戰(zhàn)略三角關(guān)系，開創(chuàng)了中國的全方位外交一樣，中國新任領(lǐng)導(dǎo)人也希望積極地調(diào)動大國關(guān)系為自己的外交難題服務(wù)。而結(jié)盟不僅無助于現(xiàn)實問題的解決，也違背了30多年前外交創(chuàng)舉的精義。