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    新一輪“簡政放權(quán)”

    2013-05-30 10:48:04趙義
    南風窗 2013年7期
    關(guān)鍵詞:簡政放權(quán)李克強政府

    趙義

    政府新一輪“簡政放權(quán)”開始了。

    我們可以先簡要回顧此輪改革出發(fā)的軌跡。中共十八大報告提出,“深化行政審批制度改革,繼續(xù)簡政放權(quán),推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。”不久前結(jié)束的全國“兩會”上,現(xiàn)任副總理的馬凱向大會做了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明,明確提出,這次改革,重在向市場、社會放權(quán),減少對微觀事務(wù)的干預(yù),同時改善和加強宏觀管理,嚴格事后監(jiān)管。

    新任總理李克強在首場記者招待會上,表明了對此次改革的態(tài)度:“要有壯士斷腕的決心,言出必行,說到做到,決不明放暗不放,避重就輕,更不能搞變相游戲?!睂γ癖姸?,正如李克強所說,民之所望,就是施政所向?!昂喺艡?quán)”就是為社會和民眾“松綁”。典型如行政審批,“辦個事、創(chuàng)個業(yè)要蓋幾十個公章,群眾說惱火得很”。對政府而言,“這是削權(quán),是自我革命,會很痛,甚至有割腕的感覺”。因此,這次改革的阻力也會很大,新總理也把原因說清楚了,即觸及利益往往比觸及靈魂還難。

    記者會后的第二天,他便主持國務(wù)院常務(wù)會議部署各部門要列出時間表,今年要開始做的8條工作幾乎都是向社會、市場和地方放權(quán)的內(nèi)容。其中,修訂政府核準投資目錄、放寬工商登記條件的方案、社會組織實行民政部門直接登記方案等,勢必會成為今年社會各界關(guān)注的焦點?!澳Ч碓诩毠?jié)之中”,具體方案將是人們直接判斷此次改革的品質(zhì)的主要窗口。

    5年或者10年以后,如果人們再來回顧今日的政府,至少有一點可以肯定,它是從一場自我革命開始自己的施政之路的。這場“革命”不僅關(guān)系到中國能否打造出經(jīng)濟升級版,更關(guān)系到中國能否避免落入“中等收入陷阱”。這一點,隨著時間的推移,會變得更加清晰和逼真。

    改革的基本邏輯

    從改革史的角度看,今天的政府改革不是孤立的事件?;仡櫢母镩_放30多年的歷史,每當出現(xiàn)大的經(jīng)濟變革的時候,政府總是進行自身的變革。其基本邏輯就是鄧小平說的,沒有政治體制,經(jīng)濟體制改革也不可能成功。并且,每當政府自身改革比較到位,總是能夠極大激發(fā)經(jīng)濟和社會活力的迸發(fā)。這應(yīng)當也是中國改革開放的一條基本經(jīng)驗。

    比如,上世紀80年代的“簡政放權(quán)”,其最初的出發(fā)點是改善經(jīng)濟效率,克服經(jīng)濟短缺。在鄧小平的話語中,車間主任、生產(chǎn)隊長、工人、農(nóng)民等角色被提及,改革的意思就是讓他們“自己對生產(chǎn)負責,自己想辦法”。為此,就必須改變激勵結(jié)構(gòu),此為承包制之濫觴。

    這是改革開放后“簡政放權(quán)”歷程的原點。其后的改革進程的深度和廣度達到了更高的層次,并且伴隨著“一放就亂、一收就死”的悖論,但這個原點的基本精神仍值得我們牢記:解決經(jīng)濟問題,要從政治著手。適應(yīng)經(jīng)濟需要的政治改革,尤其是政府改革,其基本問題是改變權(quán)力過分集中,通過簡政放權(quán),讓社會、企業(yè)或者個人成為獨立負責的主體。權(quán)力過分集中的問題,上屆政府總理溫家寶在很多場合反復提及。

    過去的10年,以履行入世承諾為一個契機,政府做了艱苦的努力。眾所周知,入世,實則是政府的入世,挑戰(zhàn)最大的也是政府。WTO的23個協(xié)議只有兩個條款涉及企業(yè),其余都是規(guī)范政府的行為。尤其是2003年到2007年,開放倒逼改革的效應(yīng)集中表現(xiàn)出來,2003年頒布、2004年施行《行政許可法》,2004年國務(wù)院提出了建設(shè)法治政府的目標,2007年發(fā)布《政府信息公開條例》,2007年對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進行全面清理。

    入世的“紅利”是巨大的,中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。此時,我們有必要再次重溫前述鄧小平的話的另一層意思,即沒有政治改革,經(jīng)濟改革的成果也可能會失去。這后一點,溫家寶也曾經(jīng)反復提及。

    成果的失去,有多種多樣的形式,比如大面積的貪腐,洗錢等向國外的財富轉(zhuǎn)移,高通貨膨脹對于民眾財富的“劫掠”,等等。最關(guān)鍵的是,在內(nèi)外形勢發(fā)生了重大變化,中國經(jīng)濟開始告別高速增長的時候,政府要擔當?shù)氖滓氊熂闯掷m(xù)發(fā)展經(jīng)濟如何實現(xiàn)?這同樣也回到了改革的基本邏輯,經(jīng)濟問題,要從政治著手;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,需要政府進行新一輪的“簡政放權(quán)”。

    過去10年,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型已經(jīng)被反復提及,即“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”。隨著此次政府“簡政放權(quán)”的啟動,我們可以斷言,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型由此真正開始了。比如經(jīng)濟要減少對高投入、高消耗產(chǎn)業(yè)的依賴,那就需要在服務(wù)領(lǐng)域、高新技術(shù)領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域等生長出更多新業(yè)態(tài)和新公司,因此,現(xiàn)在從上到下都高度重視創(chuàng)新。這就需要從各個方面鼓勵小微企業(yè)的成長,鼓勵創(chuàng)業(yè),比如工商登記、減稅、消除所有制歧視等。

    能否讓社會的創(chuàng)業(yè)活力迸發(fā)出來,是衡量政府“簡政放權(quán)”效果的直接標準。當年鄧小平做到了,今日的新領(lǐng)導層也有著巨大的機會。

    “管住政府”

    在梳理了“簡政放權(quán)”的基本經(jīng)濟邏輯后,我們還有必要更進一步,看看過去10年政府身上發(fā)生了什么,積累了哪些主要的問題,讓領(lǐng)導層不能不推動新一輪的“簡政放權(quán)”?

    首先是,政府的權(quán)力和能力悖論的加深。簡而言之,這個悖論是指政府的近似全能和某些治理能力的弱化并存。一方面,人們感到,政府之手無處不在;另一方面,公共服務(wù)和社會問題的治理上,離民眾的期待還有很大距離。近似全能,使得我們維持政府運轉(zhuǎn)的成本越來越高昂;治理能力的弱化,高昂的成本越來越不劃算,使得政府的公信力受到傷害。

    其次是,政府之手可以分為“兜底”之手、無為之手和攫取之手等,過去10年我們雖然在政府職能轉(zhuǎn)變上取得了巨大成就,但客觀而言,還沒有實現(xiàn)對于“攫取之手”的徹底控制,沒有把權(quán)力放到制度的籠子里去,或者說沒有“管住政府”。其具體體現(xiàn)是,雖然到目前,國務(wù)院部門已先后分六批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目,占原有總數(shù)的69.3%,但審批邊減邊增現(xiàn)象并沒有從根本上遏制;政府財政收入,在實際稅收征收率和名義稅率不斷拉近的情況下,多少年超高速增長,其中行政性開支亦隨之膨脹;在GDP增長的國民收入分配中,居民所占份額下降,新增的財富大部分流向了企業(yè)利潤和政府稅收。

    無需避諱的是,圍繞政府已經(jīng)形成了一種“固有利益格局”,其影響所及甚至導致了“官本位”的回潮。觸及利益比觸及靈魂難,同樣,利益格局的形成也影響了“靈魂”。

    如今,好日子開始過去,李克強就指出,“未來財政再保持高速增長的收入態(tài)勢不大可能了,但是民生支出是剛性的,不能減,只能增,那就需要削減政府的開支?!边^去5年,在金融危機的沖擊之下,政府在繼續(xù)“增量調(diào)整”即新增財力著重投入民生之外,也開始控制政府行政性開支的增長,提出零增長的要求。新一屆政府延續(xù)了這個思路,并且進一步約法三章,零增長變成了“只減不增”:一是政府性的樓堂館所一律不得新建;二是財政供養(yǎng)的人員只減不增;三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增。

    再次是,政府的某些偏好制約了社會的活力??纯从械拇蟪鞘校髧?、外企、事業(yè)單位居多,在“坐地生錢”、金融偏離實體經(jīng)濟、各種進入門檻等條件下,活得好的一定是這些與政府千絲萬縷,或者有強大游說能力的力量,而很難是“草根”創(chuàng)業(yè)者。

    這就不難理解習近平總書記和李克強總理為什么會用“普通人”的視角闡釋施政理想。如習近平說,“中國夢”就是共享人生出彩機會。李克強也有類似的表述:“不論是來自城市還是農(nóng)村,不論是來自怎樣的家庭背景,只要通過自身的努力,就可以取得應(yīng)有的回報。不論是怎樣的財富創(chuàng)造者,是國企、民企還是個體經(jīng)營者,只要靠誠信公平競爭,都可以獲得應(yīng)有的收獲?!?/p>

    如何“管住政府”?在過去10年,一個值得重視的問題在于,無論是《行政許可法》還是《政府信息公開條例》等,在實際操作中都被嚴重虛化了。為此,在政府勇于“自我革命”的同時,還需要外部力量的制衡。比如,在3月20日新一屆政府的第一次全體會議上,李克強主動提到,推進公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制,“起碼讓人民代表有效充分地介入”。

    未來會怎樣?至少我們沒有必要夸大所謂既得利益的阻礙作用。既得利益有一種自我繁殖的機制,只有在沒有監(jiān)督和制衡的情況才最終會變得神秘化,讓我們陷入一種怪圈—為什么改革難呢,是因為有既得利益;怎么克服既得利益呢,要通過改革。這樣,改革就“癱瘓”了。和各種利益集團博弈,是大國優(yōu)秀政治家的必修課。廣大民眾肯定是站在這樣的政治家一邊的。

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