走向“總量減稅”

趙義

當下，減稅問題已經(jīng)不僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題；不僅關(guān)涉經(jīng)濟增長和就業(yè)，更關(guān)涉社會的公平正義。因此，我們需要把減稅問題放到對整個社會，包括政府自身的影響的背景下，深入細致地進行一番梳理，讓減稅的邏輯更加明確和清晰。

為此，本刊記者專訪了長期從事財稅理論、財稅史研究的天津財經(jīng)大學(xué)李煒光教授。

告別“重稅主義”

《南風(fēng)窗》：當前的減稅，主要還是集中在企業(yè)層面，保證就業(yè)和經(jīng)濟增長的指向很明確。政府的說法是“結(jié)構(gòu)性減稅”。但圍繞整體稅負問題，社會各界的爭論也由來已久。您提出過“總量減稅”，應(yīng)該說超出了現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性減稅的內(nèi)涵。那么提出的理由何在？

李煒光：減稅問題，不少學(xué)者包括我已經(jīng)呼吁比較長時間了，而總量減稅，是最近兩年才由學(xué)界提出來的，學(xué)理依據(jù)主要來自供給學(xué)派的理論。大致意思是說，過高的稅率會傷害人們的勞動熱情，阻礙個人、企業(yè)的儲蓄和投資，會帶來經(jīng)濟效率和福利的損失，所謂拉弗曲線講的就是這個道理。當稅率到達最高點后就開始下降，再提高稅率也無濟于事，因為高稅負把市場機制給破壞了，經(jīng)濟運行提供不出更多的稅收，極端結(jié)果就是無稅可征。類似的說法，我表達過多次，今年以來，看得更清楚，經(jīng)濟增長速度7.6%，財政收入增長速度也下來了，上半年全國財政收入比去年同期的增速只有7.5%。過高的稅收沒有好處，現(xiàn)在更加堅定了這個看法。

呼吁總量減稅，現(xiàn)實理由是，一方面政府推行的結(jié)構(gòu)性減稅，還不完善，成效還不很明顯；另一方面，企業(yè)和居民個人的稅負還很沉重，沒有實質(zhì)性的下降?，F(xiàn)在稅收增速下來了，是因為經(jīng)濟形勢處于下行的過程，不是減稅的結(jié)果。減稅對經(jīng)濟的激勵作用，目前還只是停留在理論上。我國的稅收從10幾年的超常增長，到現(xiàn)在的社會普遍感到稅負過重，再發(fā)展下去，就要警惕是不是變成了“竭澤而漁”。因此，我個人建議，應(yīng)該更明確地強調(diào)“總量減稅”。

《南風(fēng)窗》：用“法家式的重稅主義”來概括過去的稅收問題。如果我們仔細拆解來看，從對社會的影響來說，其涉及市場效益的下降、居民可支配收入的減少、征收費用高企等。這些影響，應(yīng)該說是逐步積累起來。那么，在當下，“重稅主義”走到不變不行地步的最顯著的標志是什么？

李煒光：經(jīng)濟層面的影響，已經(jīng)比較清楚了。財政投資4萬億，加上20萬億銀行貸款以拉動經(jīng)濟，至少應(yīng)該帶來一個中期的增長效應(yīng)的，特別是財政投資，應(yīng)該是有一個乘數(shù)效應(yīng)和帶動效應(yīng)的，為什么沒有顯現(xiàn)出來，原因很復(fù)雜，但稅收過高至少是關(guān)鍵因素之一。

我國70%以上的稅屬于間接稅，屬于轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅收，稅款加在了所售商品的價格之上，由消費者承擔。由于大部分商品是日常消費品，我國稅制又沒有專門針對日常消費品的減稅措施，間接稅就具有了推高市場物價的作用，加重了廣大低收入家庭的負擔，削弱了其消費能力。

我國企業(yè)的綜合稅負達到50%以上，銷售和進口貨物的增值稅稅率為17%和13%，在亞太經(jīng)合組織21個成員國中中企業(yè)的綜合稅負達到50以上，列第四位，這就進一步推高了我國消費品的價格。這些問題無論是哪派經(jīng)濟學(xué)都是否認不了的。

政府還可通過“通貨膨脹稅”得到利益，當然這是個比喻性質(zhì)的說法，不是政府直接征稅了。政府得到的好處是某一部分負債通過通貨膨脹還掉了。有個簡單的計算方法，目前我國銀行存款余額過百萬億元，一年期存款利率是3%，若通貨膨脹率達到2011年那樣的5%，兩者相差就是2%。那么這100萬億的2%就相當于“通貨膨脹稅”，差不多就是2萬億的樣子，這部分收入最后還是歸到政府手里，政府的負債通過這個途徑減輕了。

間接稅過高還會導(dǎo)致不公平的問題，例如，我國大型工商企業(yè)多聚集于東部，稅交在本地，稅負卻是由全國各地的消費者承擔的，特別是中西部地區(qū)，但卻不能享受東部地區(qū)那樣的公共服務(wù)，這就導(dǎo)致稅負不公平的問題。

稅負公平問題容易被忽略，應(yīng)該被納入減稅框架中統(tǒng)籌考慮。又比如，一個正式職工，假如一個月工資4000元，扣除3500元免征額和各種社會保險費之后，就基本上不用繳納個稅了，但是還有不少人是“臨時工”，沒有被單位正式雇傭而只是提供勞務(wù)，3500的免征額對他就沒有用，而是按照扣除800元，再乘以勞務(wù)報酬所得的個稅稅率20%稅率的方法計算，他的稅后收入便只有3360元。這種情況在外來人口集中的地方很普遍，也是一種不公平。

《南風(fēng)窗》： “法家式的重稅主義”有其內(nèi)在的運轉(zhuǎn)機制。我們今天討論減稅，那么對于這個思想的頑固程度，不能低估，尤其是現(xiàn)在政府的財政收入形勢不太好的情況下。

李煒光：是的?！胺沂降闹囟愔髁x”，很多人可能并不認同。叫什么其實不重要，要搞清楚當下中國減稅的邏輯，重稅，不僅僅是稅負重，也還會自動生長出一些“機制”來。2009年就比較明顯，當年稅收下降得厲害，一些地方和部門的收費機制就自動啟動，非稅收入的增長一時超過了稅收的增長，實際上政府收的錢并沒有減少，包括行政事業(yè)費、政府性基金、罰沒收入等。

政府非稅收入規(guī)模已經(jīng)占到了半壁江山，2010年就超過了4萬億。這個問題，相當復(fù)雜，牽涉許多部門，存在重復(fù)征收問題，主要由中低收入者負擔。稅收畢竟有法律、法規(guī)的約束，除非特別的外力作用，一般情況下是比較穩(wěn)定的，收費不一樣，地方相關(guān)部門的自由裁量權(quán)太大，缺少規(guī)矩。雖然近年來也逐步納入預(yù)算管理，但沒有建立一個有效的總量控制和監(jiān)督機制，現(xiàn)有的預(yù)算也起不到實際性的約束作用，法律也不健全。費不是財政部門統(tǒng)一管，而是分散在各個部門，不只行政機構(gòu)，也包括事業(yè)單位，國企、高校、公立醫(yī)院等，嚴格說只要是公共部門的收費都具有財政性質(zhì)。稅，無論如何還得考慮下與經(jīng)濟增長的合理比率，考慮其與民眾的承受能力之間的比率，但分散在各個部門的收費，很難有這些考慮。

現(xiàn)在政府財政收入增速下降很大，我們要警惕這種稅轉(zhuǎn)費機制的“發(fā)作”，因為非稅的征收對民眾日常生活的影響同樣很大。

建設(shè)“輕稅國家”

《南風(fēng)窗》：您的研究發(fā)現(xiàn)，中國歷史上的幾次經(jīng)濟發(fā)展高峰或者說盛世，都與輕稅有關(guān)系。這是一個很有說服力的論證減稅的理由。甚至可以說，傳統(tǒng)上我們討厭重稅，這已經(jīng)是一種政治文化心理。偷逃稅我們似乎也習(xí)慣了。而西方一些學(xué)者的研究在比較中世紀奔向現(xiàn)代社會的英法等國家稅負問題時發(fā)現(xiàn)，英國稅負比法國重，國家征稅能力也更強。那么，究竟如何理解一國稅制結(jié)構(gòu)和走向現(xiàn)代社會的關(guān)系？如果說中國不適合重稅，那么怎樣的稅制設(shè)計會比較合理？

李煒光：今天談減稅，不能只討論稅對經(jīng)濟的影響，更要考慮對整個社會的影響。中國傳統(tǒng)社會比較傾向于輕稅，將其視為國策，特別是對農(nóng)業(yè)方面。幾次所謂盛世的出現(xiàn)，都與輕稅政策的實施有密切關(guān)系。統(tǒng)治者在這個時期也比較注意約束自己的欲望，少搞或不搞工程項目，甚至包括大量裁減軍隊。而歷史上的農(nóng)民起義，也都是因重稅重役而走投無路的一種暴力反抗。歷次的改朝換代，與稅有著莫大的關(guān)系。

今天的一些現(xiàn)象，比如逃稅，應(yīng)該被譴責(zé)和懲罰，但也反映了民間對重稅負現(xiàn)狀的不滿，是缺乏民主的社會里對重稅政策的一種反制。所以我認為，政府應(yīng)該從政治而不僅僅從經(jīng)濟角度看待減稅問題。稅收是國家施政最重要的方面，是連接經(jīng)濟、政治和社會三大子系統(tǒng)的媒介，這是財政社會學(xué)的主要觀點。政府為經(jīng)濟系統(tǒng)提供公共服務(wù)，以換取其提供的稅收，同時為社會系統(tǒng)提供服務(wù)，以換取社會對政府的支持，從這個高度看問題，財政若出了問題，便是整個社會的危機。在和平時期，政府和人民之間的聯(lián)系，稅是一個主要紐帶。

現(xiàn)在因為經(jīng)濟形勢不太好，政府開始主動減稅，但不等于一個新的稅收模式建立起來了。如果經(jīng)濟形勢好了，會不會稅收又會走上老路？稅制結(jié)構(gòu)還是維持不變？因此，我認為，應(yīng)該把建設(shè)輕稅國家這樣一個理念，實實在在確立下來，通過體制和政策貫徹下去，尤其是要把民營企業(yè)和居民中低收入家庭的稅負（顯性的和隱性的）切實降下來。

輕稅，不是不交稅，相反，我們應(yīng)當盡量減少不交稅的人，即使交的稅很少，甚至交完了再返還，也不把太多的人排除在納稅人群體之外。納稅，是一種義務(wù)，也是一種責(zé)任。現(xiàn)代社會的稅收和“攔路搶劫”的區(qū)別就是，好的稅制會產(chǎn)生“積極納稅人”，因為好的稅制改善了人們的福利水平，所以民眾有可能比較積極地納稅。因此，好的稅制可以從根本上重塑政府與人民的關(guān)系，有什么樣的稅收，就有什么樣的政府。這是最重要的問題。

《南風(fēng)窗》：在討論稅負問題時，政府部門總喜歡說很多開支不能不花，需要花錢的地方也越來越多?？雌饋?，財稅支出“調(diào)結(jié)構(gòu)”問題還沒有被提高到相當?shù)母叨热フJ識。您也多次指出政府稅收資源的配置不當問題?？傮w稅負比較重，政府的資源配置有很多不當，兩者加起來共同加深了人們的“稅痛”。我們看到，政府也在提倡自己要過緊日子，出臺了不少措施。那么，您認為，我們?nèi)绾卧O(shè)計一個系統(tǒng)的削減政府開支的計劃呢？

李煒光：減稅的前提是政府支出降下來，不然就是空談，這點很好理解。所以，減稅也是政府的“自改革”（龔自珍語）。過去稅收超常增長，政府有錢辦很多事情，現(xiàn)在不得不考慮減稅，最大的障礙就是如何把這些年膨脹起來的政府的某些過于寬泛的職能、過多的機構(gòu)設(shè)置以及過多過濫的各種財政開支減下來。

觀察一些國家和地區(qū)，可以發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟衰退時期，政府減少開支都有實質(zhì)性動作，包括裁減機構(gòu)和雇員等。不這樣做，對減稅就起不了實質(zhì)性作用。就像一個家庭過日子，只是說我一個月本來花100塊，現(xiàn)在減少5%，少花5塊，力度也忒小了點，對減稅很難產(chǎn)生實質(zhì)性的作用。

難就難在，政府的支出是剛性的，很多項目已列入跨年度預(yù)算，不是說停就停得下來的，這是第一；第二，我國的經(jīng)濟增長主要還是要靠政府投資，這個模式不變，怎么減支呢？減支等于減政績，誰會情愿？第三，現(xiàn)在的國家預(yù)算，說形同虛設(shè)可能嚴重了些，但起不到實質(zhì)性的約束也是事實。預(yù)算的實質(zhì)是一種外部控制，預(yù)算軟約束，財政開支就沒人控制和監(jiān)督，就是一堆爛賬。審計確實很重要，但那是事后監(jiān)督，改變不了問題的實質(zhì)。

研究下歷史，有太多的事例可以證明，因為搞重稅主義，國家對政府征稅和用稅缺乏控制機制，最后搞到山窮水盡的地步，導(dǎo)致一個好端端的王朝短命而亡。政府應(yīng)該花多少錢和能花多少錢，以及應(yīng)該由誰來決定政府怎么花錢，這些問題必須在國家憲法和法律層面上解決，否則。支出減不下來，稅也減不下來，最后，財政能拖垮整個經(jīng)濟和社會。

對政府和人民關(guān)系的考驗

《南風(fēng)窗》：當下的減稅進程，實際上與新開稅種等工作緊密聯(lián)系在一起，房產(chǎn)稅試點，完善消費稅，研究把煤炭等資源品目逐步納入從價計征范圍并適當提高稅負水平，等等。這是一個復(fù)雜的博弈過程。從政府角度看，新開稅種也決定著減稅的步伐到底會有多大。如果要有所作為，這些方面的改革進程如何把握？要動誰的奶酪？對社會有何種影響？

李煒光：現(xiàn)在推出新稅一定要慎之又慎，舊稅已然很重，不要再貿(mào)然推出新稅。即使因為稅制改革的需要開征某種新稅，也必須走民主法治的路，全民討論，人大立法。我認為不管新稅舊稅，一個基本原則是，總體稅負到此為止，只能往下減，不能再增加了。

你提到的這些要做的工作，會有一些利益博弈，關(guān)鍵問題是明確稅收性質(zhì)。比如不動產(chǎn)稅，只強調(diào)解決地方政府收入來源這一點是不行的，得正面回答這個稅征上來做什么用的問。不動產(chǎn)稅就是社區(qū)稅，公共服務(wù)的性質(zhì)很強，屬于直接稅中的直接稅，相當于直接從百姓的腰包里掏錢，要求有非常和諧的府民關(guān)系。這個稅還具有一定的“專款專用”性質(zhì)，政府相當于過路財神，用這個稅給社區(qū)提供公共服務(wù)，改善居民福利，而政府自身卻不能有利益在里面。加拿大的房產(chǎn)稅，對應(yīng)的是30多種公共服務(wù)，稅法上講得明明白白，人民相當于在給自己交稅，怎么會不配合？其中的道理，你不向人民說明白，反而總是強調(diào)自己增加多少收入，人民當然難認可。

所以，像不動產(chǎn)稅這樣的稅收（遺產(chǎn)稅、贈與稅等也類似），可以說是考驗政府和人民的關(guān)系，以及政府自身施政能力的試金石，我認為目前開征此稅時機還不成熟，社會配合程度不高，價值評估之類的技術(shù)問題也不好解決，央地關(guān)系在體制上還存在一些問題。其實，開征不動產(chǎn)稅的阻力主要不是來自社會。業(yè)主們早就有思想準備，這個稅早晚逃不脫，交了稅大家心里踏實。

《南風(fēng)窗》：當前形勢下的減稅對履新不久的中央政府，其實也是一個難得的改革契機。如果簡潔概括一下，對于減稅大計的最終效果，如何來評定呢？

李煒光：應(yīng)將減稅政策的直接目標確定為，增加企業(yè)留利和居民的可支配收入，消除稅制中的不合理因素（顯性的或隱性的），逐步壓縮間接稅比重而增加直接稅比重。據(jù)報道，“營改增”后，企業(yè)稅負確有所下降，效果“超預(yù)期”，雖然還需要進一步評估改革成果，但畢竟是在減稅的方向邁進，值得肯定并希望進一步擴大這方面的努力。接下來，應(yīng)該做些調(diào)減增值稅稅率的工作，在基本稅率和優(yōu)惠稅率上有個比較明顯的下降。

今后我國應(yīng)實行低稅率模式，降低貨物或勞務(wù)稅的稅率，降低與消費者日常生活密切相關(guān)的商品的稅負。稅制的整體累進程度不宜過高，更多地體現(xiàn)中性原則，以維護經(jīng)濟激勵機制和企業(yè)家投資、創(chuàng)新的熱情?，F(xiàn)在企業(yè)家們“腳踩兩只船”，而政府不得不自己投資去激勵增長，這是一種很難維持下去的增長方式，必須設(shè)法從中解脫出來。而解脫之道，只能從總量減稅入手。