高等教育成本分擔(dān)與機(jī)會(huì)均等的探析——基于美國(guó)高等教育學(xué)費(fèi)制度啟示

□楊 陽(yáng) [南京大學(xué) 南京 210046]

隨著我國(guó)高校招生規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國(guó)接受高等教育者的比例在2002年就已經(jīng)達(dá)到了15%，根據(jù)美國(guó)著名學(xué)者馬丁· 特羅（Martin Trow）在分析工業(yè)化國(guó)家的高等教育之后得出的結(jié)論，可以得知如今我國(guó)高等教育已從20世紀(jì)之前的精英化階段過(guò)渡到大眾化階段，這一過(guò)程的轉(zhuǎn)變也使得高等教育由過(guò)去的國(guó)家免費(fèi)階段過(guò)渡到由個(gè)人及家庭分擔(dān)一部分教育成本(及學(xué)費(fèi))。由于高等教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性決定了必須由政府和市場(chǎng)共同提供才能達(dá)到最優(yōu)的配置，同時(shí)高等教育帶給接受者的未來(lái)收益是相當(dāng)高的，這就為成本分擔(dān)機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)，學(xué)者D· 布魯斯· 約翰斯通(D.Bruce.Johnstone)首先提出高等教育成本分擔(dān)概念。個(gè)人及家庭承擔(dān)一部分高等教育成本已成為一種必然。分擔(dān)教育成本是為了實(shí)現(xiàn)教育公平的目標(biāo)，以防止由于免學(xué)費(fèi)而導(dǎo)致的財(cái)富由窮人轉(zhuǎn)向富人(由于基礎(chǔ)教育的差別和經(jīng)濟(jì)地位的懸殊，精英教育更多屬于社會(huì)精英階層，即社會(huì)上層，免費(fèi)高等教育實(shí)質(zhì)上是用公共資源補(bǔ)貼富裕階層)。但是我國(guó)在學(xué)費(fèi)制度方面卻存在著一些不公平的現(xiàn)象：這些年我們一直實(shí)行的是均等的學(xué)費(fèi)制度,而面對(duì)我國(guó)各地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)狀，均等的學(xué)費(fèi)制度已經(jīng)導(dǎo)致不同地區(qū)之間的不平衡；同時(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入也存在著嚴(yán)重的貧富差距，均等的學(xué)費(fèi)制度致使農(nóng)村居民子女喪失接受高等教育機(jī)會(huì)從而造成不平等[1]。并且較高的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了低收入家庭的承受能力，已經(jīng)違背了高等教育成本分擔(dān)的支付能力原則。

一、我國(guó)目前的高等教育成本分擔(dān)機(jī)制的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

（一）高等教育成本分擔(dān)的總體現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代以前我國(guó)高等教育為免費(fèi)階段，由國(guó)家承擔(dān)學(xué)生高等教育的所有成本，并且還撥出一部分資金作為“人民補(bǔ)助金”以補(bǔ)助學(xué)生在校期間的生活費(fèi)用；從20世紀(jì)80年代中期到1992年，我國(guó)高等教育實(shí)行的是公費(fèi)生和自費(fèi)生“雙軌”招生制度，開(kāi)始向一部分學(xué)生征收少量學(xué)費(fèi)；1992年國(guó)家教委提出逐步實(shí)行高等教育招生公費(fèi)、自費(fèi)并軌的思路，經(jīng)過(guò)1993年至1997年的“并軌”過(guò)渡，到1997年全國(guó)高等學(xué)校公費(fèi)、自費(fèi)普遍并軌，開(kāi)始了我國(guó)高等教育全面實(shí)行收取學(xué)費(fèi)的制度，標(biāo)志著我國(guó)高等教育進(jìn)入了實(shí)行成本分擔(dān)機(jī)制階段[2]。

從表1中我們可以看出，自從高等教育實(shí)行成本分擔(dān)機(jī)制進(jìn)入收費(fèi)階段之后，財(cái)政對(duì)高等教育的投入補(bǔ)償逐年減少，公共教育經(jīng)費(fèi)由1996年的88.46%下降到2009年的70.08%；個(gè)人承擔(dān)成本的比例則由1996年的8.01%上升到2009年的24.23%；而社會(huì)團(tuán)體等的教育投入則是呈現(xiàn)倒“U”型的發(fā)展趨勢(shì)，分別從0.66%上漲到1.43%之后又下降到0.41%，從2.86%上漲到17.97%后下降到5.28%。通過(guò)上表數(shù)據(jù)分析可知，雖然國(guó)家財(cái)政投入有所減少，但財(cái)政的高等教育投入仍是主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，社會(huì)團(tuán)體等的教育投入較少，我國(guó)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)這部分教育經(jīng)費(fèi)的投入。

表1 1996～2009年我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源

（二）發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)接受高等教育成本比例比較分析

均等的學(xué)費(fèi)現(xiàn)狀沒(méi)有考慮到各經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的居民接受高等教育所承受的能力不同，為了更好地深化分析均等的學(xué)費(fèi)制度如何造成了受教育機(jī)會(huì)不公平的現(xiàn)象，本文對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)主要是按東、中、西部城市進(jìn)行劃分的，對(duì)2012年各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析如下：

表2 2012年全國(guó)各地區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（現(xiàn)價(jià)）

圖1 2012年各地區(qū)年人均GDP（現(xiàn)價(jià)）

綜合表2和圖1，我們可知2012年各地區(qū)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值存在著巨大的差距，最大值為天津的93110元，最低的為貴州省的19566元，盡管這兩個(gè)地區(qū)的人均GDP存在著懸殊，毫無(wú)疑問(wèn)的是這兩個(gè)地區(qū)的接受高等教育的人上同一所大學(xué)所支付的學(xué)費(fèi)是一樣的，不一樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)卻要承擔(dān)著相同的教育成本，無(wú)形之中形成了高等教育的不公平，影響經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的人公平接受教育的機(jī)會(huì)。

（三）農(nóng)村居民和城市居民子女接受高等教育成本比例比較分析

1994年以前，高校對(duì)于個(gè)人只是象征性收取200元學(xué)費(fèi)，1994年之后則進(jìn)入收取學(xué)費(fèi)階段，全國(guó)高校生均學(xué)費(fèi)從1995年的800元左右上漲到了2004年的5000元左右，進(jìn)入新校區(qū)的學(xué)生的學(xué)費(fèi)則在6000元左右；住宿費(fèi)從1995年的270元左右，上漲到了2004年的1000～1200元。大學(xué)學(xué)費(fèi)在20多年的時(shí)間里增長(zhǎng)約25倍（按1991年200元～2012年5000元計(jì)算），而同期城鎮(zhèn)居民年可支配收入只增長(zhǎng)14倍（按1991年1700.6元～2012年24565元計(jì)算，且不考慮價(jià)格、通貨膨脹因素），學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)速度已明顯倍漲于城鎮(zhèn)居民年收入。根據(jù)中國(guó)年鑒網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)整理可知，2012年我國(guó)城市居民的可支配收入為24565元，而我國(guó)農(nóng)村居民的純收入為7917元。以目前普遍的學(xué)費(fèi)5000元來(lái)算的話，學(xué)費(fèi)支出占城鎮(zhèn)居民可支配收入的20.35%，而學(xué)費(fèi)支出占農(nóng)村居民純收入的63.15%，也就是說(shuō)，農(nóng)村居民子女接受高等教育所承擔(dān)的代價(jià)將幾乎是純收入的大部分，顯然均等的學(xué)費(fèi)制度對(duì)于農(nóng)村居民子女接受高等教育是不公 平的。

通過(guò)以上分析，我們可以得知均等的學(xué)費(fèi)制度，對(duì)于發(fā)展不平衡的各地區(qū)，以及收入水平存在差距的城鄉(xiāng)居民來(lái)說(shuō)造成了不公平的現(xiàn)象，甚至引起了接受教育的機(jī)會(huì)不公平，很顯然我國(guó)的學(xué)費(fèi)制度建設(shè)沒(méi)有考慮到我國(guó)不同居民收入情況，而是采取“一刀切”的辦法。同時(shí)較高的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅倍增于城鎮(zhèn)居民收入，甚至使得低收入家庭（尤其是低收入農(nóng)村家庭）子女對(duì)高等教育望而卻步，昂貴的學(xué)費(fèi)幾乎占據(jù)了整個(gè)家庭的可支配收入。在約翰斯通的成本分擔(dān)理論中，成本分擔(dān)必須堅(jiān)持的一個(gè)重要原則是能力支付原則，即：必須考慮居民的支付能力，而居民的支付能力很大程度上與其家庭收入成正 相關(guān)。

二、美國(guó)高等教育成本分擔(dān)與學(xué)費(fèi)補(bǔ)償 制度

（一）“逐步遞增”的學(xué)費(fèi)制度

約翰斯通的高等教育成本分擔(dān)理論在美國(guó)得到很好的應(yīng)用，采取成本分擔(dān)之后，美國(guó)的財(cái)政對(duì)于高等教育投入有所減少[3]，同時(shí)也導(dǎo)致了學(xué)費(fèi)不斷上漲的現(xiàn)象。上世紀(jì)90年代，加利福尼亞州面臨財(cái)政危機(jī)以及面對(duì)國(guó)內(nèi)不斷上漲的學(xué)費(fèi)所引起的爭(zhēng)議，州參議員湯姆·海登(Tom Hayden)和其他人建議采取“逐步遞增”的收費(fèi)制度，即對(duì)于低收入家庭的子女可以免費(fèi)接受高等教育，而高收入家庭子女則因收入不同而繳納不同水平的學(xué)費(fèi)[4]，這一建議得到了很好的反響，在美國(guó)高等院校大致可分為“公立四年制”、“公立兩年制”、“私立非營(yíng)利性”和“私立營(yíng)利性”高校，盡管這些高校在結(jié)構(gòu)和建設(shè)方面都有所不同，但是他們都采取的是“逐步遞增”的學(xué)費(fèi)制度，將繳納學(xué)費(fèi)水平與家庭收入水平相掛鉤，充分考慮居民對(duì)于高等教育學(xué)費(fèi)的可支付能力原則。

按照“逐步遞增”的學(xué)費(fèi)制度，美國(guó)高校學(xué)費(fèi)與家庭收入成正相關(guān)，即高收入者多付費(fèi)，而低收入者少付費(fèi)，美國(guó)每年根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)把全國(guó)的家庭分為低收入家庭、中低收入家庭、中高收入家庭和高收入家庭。且美國(guó)每年都會(huì)公布學(xué)雜費(fèi)和凈學(xué)雜費(fèi)對(duì)比，學(xué)雜費(fèi)只是一個(gè)大概的數(shù)額，凈學(xué)雜費(fèi)是學(xué)雜費(fèi)扣除各種資助和貸款后的凈額，來(lái)自不同的家庭的子女所支付的凈學(xué)雜費(fèi)是不同的，二者之間的差額則體現(xiàn)了不同家庭的收入水平差異。

（二）高學(xué)費(fèi)高資助制度

美國(guó)高等教育的成本分擔(dān)政策實(shí)際上是一種高學(xué)費(fèi)高資助政策，盡管曾經(jīng)昂貴的學(xué)費(fèi)給低收入家庭帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)，但是美國(guó)政府卻采取了一系列措施，財(cái)政在資助學(xué)生方面比例逐年提高，通過(guò)各種補(bǔ)償政策和貸款措施給予低收入家庭的補(bǔ)助，使得低收入家庭子女能夠擁有更多的機(jī)會(huì)接受高等教育。比如哈佛大學(xué)就規(guī)定收入低于一定水平的家庭子女可以全額享受獎(jiǎng)學(xué)金接受哈佛大學(xué)教育，而且每年還獲得一定的教育補(bǔ)助額等。

美國(guó)實(shí)行的“逐步遞增”的學(xué)費(fèi)制度和高學(xué)費(fèi)高資助政策充分考慮了不同居民的經(jīng)濟(jì)收入水平和承受能力，低收入家庭低學(xué)費(fèi)的政策確保了低收入家庭子女不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而無(wú)緣高等教育，從而保證高等教育機(jī)會(huì)的平等；同時(shí)絕大部分居民也不會(huì)因?yàn)槔U納高額的學(xué)費(fèi)而影響整個(gè)家庭的正常生活。而高收入家庭多繳納的學(xué)費(fèi)則不僅可以對(duì)緊張的高校財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)充，同時(shí)一部分資金還可用來(lái)資助低收入家庭子女入學(xué)，同時(shí)高收入家庭子女也可以更多地選擇質(zhì)量更高的私立高校。

三、啟示與建議

美國(guó)是世界上高等教育最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是較早實(shí)施高等教育成本分擔(dān)的國(guó)家，其實(shí)行成本分擔(dān)之后同樣面臨著不斷上漲的學(xué)費(fèi)而遭受的爭(zhēng)議，但是其后他們所采取的“逐步遞增”學(xué)費(fèi)制度和高學(xué)費(fèi)高資助政策平息了爭(zhēng)議，這對(duì)于我國(guó)現(xiàn)在面臨的高等教育學(xué)費(fèi)與教育機(jī)會(huì)公平問(wèn)題是值得借鑒和思考的。

教育機(jī)會(huì)公平最首要的問(wèn)題就是保證受教育機(jī)會(huì)均等，所謂受教育機(jī)會(huì)均等是指?jìng)€(gè)人不因人種、性別、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景等屬性因素而受到歧視性對(duì)待，并將偶然性因素控制在最小范圍內(nèi)，從而保障每個(gè)人享有平等的受教育機(jī)會(huì)，受教育機(jī)會(huì)不受個(gè)人無(wú)法改變的社會(huì)出身和無(wú)法控制的偶然性因素的影響是非常重要的[5]。要有就學(xué)機(jī)會(huì)的平等，基于能力、業(yè)績(jī)的平等和教育結(jié)果的平等三類(lèi)，本文中主要指的是就學(xué)機(jī)會(huì)的平等，即不考慮學(xué)生的個(gè)人屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，主張通過(guò)改善教育環(huán)境使每個(gè)人享有平等的就學(xué)機(jī)會(huì)。

（一）實(shí)行累進(jìn)學(xué)費(fèi)制，促進(jìn)教育機(jī)會(huì)平等

基于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡以及城鄉(xiāng)居民的收入差距懸殊，我國(guó)高等教育學(xué)費(fèi)應(yīng)實(shí)行差別定價(jià)，高等教育學(xué)費(fèi)差別定價(jià)在本文中是指同一所高校教育學(xué)費(fèi)的定價(jià)應(yīng)該根據(jù)招生生源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和城鄉(xiāng)居民可支配收入的不同，在地區(qū)和家庭及學(xué)生之間實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，并且隨著時(shí)間的推移和相關(guān)因素的改變，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該動(dòng)態(tài)變化。充分考慮高等教育成本各分擔(dān)主體的可支付能力，從而堅(jiān)持教育成本分擔(dān)的支付能力原則，同時(shí)可以做到使高等教育接受者能夠公平享有接受教育的機(jī)會(huì)。

米爾頓· 弗里德曼（Milton Friedman）為了解決貧困問(wèn)題曾提出“負(fù)所得稅”的概念，它是政府對(duì)于低收入者，按照其實(shí)際收入與維持一定社會(huì)生活水平需要的差額，運(yùn)用稅收形式，依率計(jì)算給予低收入者補(bǔ)助的一種方法，它與現(xiàn)行的所得稅之間在概念上與方法上保持一致性，實(shí)質(zhì)是累進(jìn)所得稅向下延伸的一種體現(xiàn)。而本文中所提出的學(xué)費(fèi)差別定價(jià)則也試圖通過(guò)實(shí)行累進(jìn)學(xué)費(fèi)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。借鑒美國(guó)的“逐步遞增”的學(xué)費(fèi)制度，實(shí)行累進(jìn)的學(xué)費(fèi)制度要求根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異規(guī)定家庭收入水平低于一定標(biāo)準(zhǔn)的則可以免費(fèi)接受高等教育，收入水平越高的家庭繳納的學(xué)費(fèi)則越多，試圖以此打破我國(guó)一直以來(lái)的“一刀切”均等的學(xué)費(fèi)制度，防止低收入家庭由于高昂的學(xué)費(fèi)而不得不放棄接受高等教育，從而實(shí)現(xiàn)教育的起點(diǎn)公平。

（二）減輕個(gè)人成本分擔(dān)，完善學(xué)生資助體系

通過(guò)表1我們得知成本分擔(dān)機(jī)制下個(gè)人的分擔(dān)比例逐年增長(zhǎng)，分擔(dān)比例于2009年為24.23%，已接近于《關(guān)于深化教育改革全面推行素質(zhì)教育的決定》所規(guī)定的分擔(dān)比例不超過(guò)生均成本的25%的警戒線。雖然我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展較迅速，人民生活水平有所提高，同時(shí)高等教育的產(chǎn)品特性決定了個(gè)人分擔(dān)一定比例的成本已是一種必然趨勢(shì)，但是我國(guó)存在較大的貧富差距，相對(duì)于很多貧困地區(qū)人民和低收入農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，他們還僅僅是停留在溫飽的水平線，甚至是處于溫飽線以下，根本就無(wú)力承擔(dān)高昂的學(xué)費(fèi)[6]。

為了減輕個(gè)人成本分擔(dān)，需要進(jìn)一步完善我國(guó)高等教育資助體系，或模仿美國(guó)的高學(xué)費(fèi)高資助政策，對(duì)低收入家庭提供較高的政策補(bǔ)助。在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源中，財(cái)政性投入還是主要性的投資，對(duì)于所有的貧困家庭子女都實(shí)行免費(fèi)高等教育的做法會(huì)使得財(cái)政面臨巨大的壓力，這時(shí)就需要同步進(jìn)一步規(guī)范貸款政策。由于我國(guó)目前貸款的主動(dòng)方商業(yè)銀行主要是按照市場(chǎng)模式操作助學(xué)貸款，它實(shí)行的盈利原則不利于幫助貧困生，也不利于實(shí)現(xiàn)教育公平。國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)助學(xué)貸款的干預(yù)，應(yīng)成立政策性金融中介機(jī)構(gòu)，建立國(guó)家助學(xué)貸款基金。美國(guó)在1972年成立了學(xué)生貸款市場(chǎng)協(xié)會(huì)作為支持學(xué)生貸款的政策性金融機(jī)構(gòu)，其職能為購(gòu)買(mǎi)私人機(jī)構(gòu)發(fā)放的學(xué)生貸款，從而使更多的資金流入學(xué)生貸款市場(chǎng)；對(duì)于貸款中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，可以在建立國(guó)家助學(xué)貸款基金的同時(shí)，引入“第三方制度安排”，即將大學(xué)生貸款協(xié)議委托給非商業(yè)性銀行性質(zhì)的同署部門(mén)或聯(lián)營(yíng)企業(yè)，由該部門(mén)或企業(yè)對(duì)貸款協(xié)議的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)引入延期支付機(jī)制，增加財(cái)政貼息，而這主要是通過(guò)選擇收入償付的貸款和抵押貸款以及畢業(yè)生稅等方式實(shí)現(xiàn)的。

（三）拓寬教育經(jīng)費(fèi)渠道，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體等的教育捐贈(zèng)

由表1我們可以得知現(xiàn)存制度下我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源中關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人等的分擔(dān)比例十分低下，到2009年分擔(dān)比例不足1%。高等教育的外部性使得社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人都可以從中受益，根據(jù)約翰斯通提出的受益原則——“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”，社會(huì)團(tuán)體等有責(zé)任分擔(dān)一部分的教育成本，政府應(yīng)當(dāng)拓寬教育經(jīng)費(fèi)渠道，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐資成立公益性教育基金或設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)基金，建立社會(huì)化的高等教育“希望工程”，動(dòng)員社會(huì)力量給貧困學(xué)生以盡可能多的資助。

大眾化的高等教育階段使得財(cái)政面臨著巨大的壓力，免費(fèi)的高等教育難以為繼，根據(jù)收益原則，高等教育成本分擔(dān)已成為一種必然，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較迅速也為高等教育的成本分擔(dān)提供了基礎(chǔ)。但是我們必須看到，由于我國(guó)收入分配在個(gè)人和地區(qū)之間十分不平等，且這一差距還將進(jìn)一步被拉大，這就決定了不同收入水平的個(gè)人對(duì)高等教育的支付能力相差懸殊。隨著學(xué)費(fèi)水平迅速上漲，低收入家庭對(duì)高等教育的有效需求下降幅度最大；目前在重點(diǎn)高校中農(nóng)村大學(xué)生的比例逐年下降，均等的學(xué)費(fèi)制度嚴(yán)重地制約了低收入家庭子女平等接受高等教育的機(jī)會(huì)。為了實(shí)現(xiàn)高等教育的機(jī)會(huì)均等，需要考慮實(shí)行學(xué)費(fèi)的差別定價(jià)制度，技術(shù)允許的情況下甚至可以考慮“累進(jìn)制”學(xué)費(fèi)制度，并完善各項(xiàng)教育資助體系，以使得低收入家庭子女也可以公平地接受高等教育，保證教育的起點(diǎn)公平；同時(shí)針對(duì)總體的學(xué)費(fèi)上漲，以及較低的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人教育成本分擔(dān)比例，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的政策和采取一系列的措施，來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等教育的捐贈(zèng)，以拓寬高等教育的非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，減輕個(gè)人教育成本的分擔(dān)[7]。

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