集體土地所有權(quán)合法實(shí)現(xiàn)的保障措施研究

付麗民　周暉　趙繼紅

摘 要：近年來(lái)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)問(wèn)題的討論十分激烈，本文提出以城市化為背景，立足現(xiàn)實(shí)視角，著力探索非合法性實(shí)現(xiàn)形式合法化的有效途徑及其保障措施，引導(dǎo)和規(guī)范集體土地所有權(quán)更好地實(shí)現(xiàn)自我，推動(dòng)中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)；集體土地所有權(quán)；合法實(shí)現(xiàn)

自上個(gè)世紀(jì)八十年代前期的爆發(fā)式增長(zhǎng)后，中國(guó)的工業(yè)化、城市化依然加速推進(jìn)，而中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的步伐卻逐漸放慢，特別是九十年代中期后，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)速度緩慢，因土地制度引發(fā)的糾紛、沖突增多，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重。針對(duì)這些問(wèn)題，近年來(lái)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的討論十分激烈，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基石的土地所有權(quán)制度一度成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，土地私有化、國(guó)有化的觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界不斷出現(xiàn)。此外，在集體外部，相對(duì)于國(guó)家公權(quán)力來(lái)說(shuō)，由于國(guó)家對(duì)集體土地的種種用途管制以及征地制度的存在，集體土地所有權(quán)事實(shí)上已被架空，因此，集體土地所有權(quán)制度的消逝無(wú)法回避。本項(xiàng)研究以城市化為背景，立足現(xiàn)實(shí)視角，著力探索非合法性實(shí)現(xiàn)形式合法化的有效途徑及其保障措施，引導(dǎo)和規(guī)范集體土地所有權(quán)更好地實(shí)現(xiàn)自我，推動(dòng)中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。而集體土地所有權(quán)的合法、有效實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了集體土地所有權(quán)自身的改革之外，還需要社會(huì)各個(gè)方面的同步建設(shè)與改革。

1加速推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)，剝離土地社會(huì)保障功能

建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是剝離農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的必要性制度安排，從而也是集體土地所有權(quán)更好的實(shí)現(xiàn)自我的重要

條件。

目前，在我國(guó)農(nóng)村建立社會(huì)保障體系已經(jīng)具備一定的條件和可能。首先，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系已有一定的基礎(chǔ)，并非全新的建構(gòu)性工作。其次，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)具備了一定的經(jīng)濟(jì)條件。此外，將政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)形成的增值收益，作為建立無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障基金的來(lái)源，以此為基礎(chǔ)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，也是一種有效的途徑。因此，不能以農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的龐大財(cái)力需求難以籌集、國(guó)家財(cái)力支撐不起等理由來(lái)延緩我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。

具體來(lái)說(shuō)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，政府必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，本著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的原則，彌補(bǔ)自己的職能缺位，緩解農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失給土地調(diào)整帶來(lái)的壓力。這也是廣大農(nóng)民，特別是失地農(nóng)民的心聲。

其次，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)保障無(wú)疑是弱化土地保障、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)途徑。在國(guó)家一時(shí)無(wú)法向農(nóng)村社會(huì)保障體系大規(guī)模投入資金的條件下，通過(guò)推進(jìn)社區(qū)保障建設(shè)可以弱化農(nóng)民對(duì)土地的依賴關(guān)系，促使農(nóng)民放棄土地。從對(duì)泰安地區(qū)的調(diào)查我們可以發(fā)現(xiàn)，解決失地農(nóng)民的保障問(wèn)題是泰安地區(qū)幾乎沒(méi)有發(fā)生土地大調(diào)整的重要因素。

最后，促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)，增強(qiáng)自我保障能力。財(cái)富是影響人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的關(guān)鍵因素。因此，長(zhǎng)期收入水平比較低的農(nóng)民對(duì)土地依賴程度越高，越傾向于把土地大調(diào)整當(dāng)作集體抵御收入風(fēng)險(xiǎn)的方法。在目前，工農(nóng)業(yè)比較利益相差較大的情況下，通過(guò)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)等方式增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)于增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的自我保障能力，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度具有顯著作用。

2改革與完善現(xiàn)行征地制度

現(xiàn)行的征地制度模式產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在特定的歷史條件下，這種征地制度相對(duì)于保證國(guó)家獲得必需的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地、降低建設(shè)成本以及建立城市土地國(guó)有制，起到了積極作用。但當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并且保護(hù)農(nóng)地和促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化成為當(dāng)前最主要的任務(wù)之一時(shí)，這種建設(shè)用地征地制度已經(jīng)暴露出嚴(yán)重的不適應(yīng)性，必須對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行改革與善。

首先。嚴(yán)格界定政府征地范圍。明確什么項(xiàng)目可以征地，什么項(xiàng)目不可以征地，是征地制度改革的核心。

其次，完善土地征用補(bǔ)償制度。被征農(nóng)地按農(nóng)地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，既不是地價(jià)，也不是地租，與土地市場(chǎng)價(jià)格毫無(wú)關(guān)系，完全是政府行為的結(jié)果。筆者認(rèn)為，土地作為一種生產(chǎn)要素，土地征用的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)與其市場(chǎng)價(jià)格相當(dāng)。

再次，健全和規(guī)范征地程序。土地征用必須得到有關(guān)政府部門的批準(zhǔn)并獲得許可證，需要征地的政府機(jī)構(gòu)組織應(yīng)該與被征地的集體所有者代表進(jìn)行談判，聽取被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。

最后，改革完善征地補(bǔ)償安置辦法。土地被征用后，土地權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)民喪失了土地的使用權(quán)，農(nóng)民的就業(yè)應(yīng)相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。因此，征地補(bǔ)償安置辦法應(yīng)以農(nóng)民的再創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)為主，貨幣補(bǔ)償為輔，以保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立與完善

目前，允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。事實(shí)上，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的實(shí)踐已經(jīng)走到了國(guó)家法律和政策的前面。要加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立要有以下幾方面工作：首先，要使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)地發(fā)展，相關(guān)的立法工作刻不容緩。應(yīng)按照同種產(chǎn)權(quán)同等對(duì)待的原則，通過(guò)加強(qiáng)立法，賦予農(nóng)民集體建設(shè)用地集體所有權(quán)與建設(shè)用地國(guó)家所有權(quán)同等的權(quán)利，維護(hù)和鞏固其作為所有權(quán)主體的地位。將集體建設(shè)用地納入到正常的市場(chǎng)軌道，統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)民集體作為土地的所有權(quán)主體，應(yīng)與國(guó)有土地所有權(quán)主體一樣，能夠以平等的身份進(jìn)入土地市場(chǎng)，任何超經(jīng)濟(jì)權(quán)利的介入，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)交易的秩序構(gòu)成破壞，影響市場(chǎng)機(jī)制的作用。.

其次，建立與完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制。具體可以從以下幾個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)。一是明確流轉(zhuǎn)條件。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)形式與程序。三是合理確定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。四是合理分配土地流轉(zhuǎn)收益。

4 總結(jié)

綜上，集體土地所有權(quán)的合法、有效實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了集體土地所有權(quán)自身的改革之外，還需要社會(huì)各個(gè)方面的同步建設(shè)與改革。

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作者簡(jiǎn)介

付麗民（1978—），黑龍江省齊齊哈爾市，齊齊哈爾和平工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司財(cái)審部。