中共黨內(nèi)規(guī)章首度“大掃除”

滑璇

日前，中共中央辦公廳下發(fā)《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》（下稱《決定》），對1978年至2012年6月間中共黨內(nèi)767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，對其中的162件予以廢止，138件被宣布失效，繼續(xù)有效的467件中42件需作修改。

這是1921年中國共產(chǎn)黨建立以來，中共中央第一次對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行大規(guī)模清理。《決定》不僅逐條列舉了即時廢止和宣布失效的文件名稱，還對清理的后續(xù)工作進(jìn)行了布置。

黨建專家認(rèn)為，此次“大掃除”剔除了大批“帶病”的規(guī)章，有助于維護(hù)制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高規(guī)章的公信力與執(zhí)行力。

清理工作歷時一年

事實上，中共中央黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件清理工作2012年便已啟動，歷時一年，目前只是完成了第一階段。

2012年6月，中央下發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，對本次清理展開部署。而2013年5月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的頒布，對清理工作提出了更加明確的要求。“無論制定條例的形成還是對這些文件的清理，都表明中共在向制度治黨靠攏。”中共中央黨校蔡霞說。

在學(xué)者看來，中國共產(chǎn)黨建立至今，制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。伴隨著不同歷史階段的時代特點，從文件規(guī)范的事項和內(nèi)容中能發(fā)現(xiàn)不同的側(cè)重。在中央黨校報刊社社長、黨史專家謝春濤看來，這些都是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的“歷史印記”。但由于時代變遷、社會發(fā)展，文件與文件之間、文件與國家憲法法律之間，難免出現(xiàn)抵觸和沖突，因此集中進(jìn)行清理是必要的。

“有時針對同一問題，會在不同時間做出不同的規(guī)定，或者在不同文件中做出不同規(guī)定，這些都是開展清理工作的理由?！敝x春濤說。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，與多年來黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的繁雜程度相似，本次清理工作參與部門眾多。除中央辦公廳牽頭外，中紀(jì)委、中組部、中宣部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局均有涉及。

“這些部門介入清理，主要因為他們是很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定者，”謝春濤說，“比如中紀(jì)委，黨內(nèi)的紀(jì)律規(guī)定基本都是他們制定的；而中組部，那些關(guān)于干部選拔的規(guī)定基本都在那里形成，所以這些部門都要參與清理工作。”

除多部門參與外，中辦還將清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在中辦內(nèi)設(shè)的法規(guī)局。據(jù)蔡霞介紹，中辦法規(guī)局成立于2012年，非常年輕。它的成立初衷便是加強黨的制度建設(shè)。

清理時，首先要對在此期間制定的近4000件中央文件進(jìn)行梳理，并將其中767件屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的納入清理范圍。其次，根據(jù)“誰起草、誰提出清理意見”的原則，將文件分送各部門。之后，中辦會同各部門對清理意見集中研究，逐漸審核。再次，清理意見被分送有關(guān)單位，調(diào)整完善，形成一致意見；最后，才由中央審批發(fā)布。

哪些文件“帶病”？

2012年啟動工作之初，中辦對清理提出兩個思路：一是由近及遠(yuǎn)，即先對1978年至2012年6月期間的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件展開清理，之后再清理1949年至1977年的文件；二是先上位后下位，即先對中央層面的文件進(jìn)行清理，各部門及地方待《決定》出臺，再組織相應(yīng)工作。

對不再有效的300件文件，《決定》這樣描述：“對162件同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要、已被新規(guī)定涵蓋或者替代的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，予以廢止；對138件調(diào)整對象已消失、適用期已過的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，宣布失效?！?/p>

國家行政學(xué)院法學(xué)部主任胡建淼，曾在評論文章中將上述問題歸結(jié)為“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致”，而這些在不同時期的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范行文件中多有出現(xiàn)。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，此次被廢止和宣布失效的300件文件中，涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨的機關(guān)工作六大基本方面，其中又包含黨組設(shè)立、人大設(shè)立、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、信訪、外事、軍隊、黨的基層組織建設(shè)、厲行節(jié)約、會風(fēng)文風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、公文處理、督促檢查、安全保密等幾十個要點。

在蔡霞看來，被清理掉的文件中，有一些是當(dāng)時出于形勢需要，必須開展某項工作。但形勢過后工作不再進(jìn)行，文件也就失去了意義；還有一些是在特定時間段內(nèi)提出的具體事務(wù)性要求，但是針對相同工作，每年都會提出新的指示，所以超出適用期的自然沒有繼續(xù)存在的必要。

例如在廢止的文件中，包含了1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年6個關(guān)于嚴(yán)控機構(gòu)編制、防止機構(gòu)編制膨脹的文件。2011年《關(guān)于嚴(yán)格控制機構(gòu)編制的通知》出臺后，前六者均被新規(guī)涵蓋，所以不再生效。

同樣，在1984年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》中，黨政機關(guān)在職干部在不保留原來職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，與2010年的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》存在沖突。因此，前者被廢止。

而2000年的《深化干部人事制度改革綱要》，只對2001年至2010年的干部人事制度改革進(jìn)行階段性部署，適用期已過，所以在此次清理中被宣布失效。

“其實，我們的很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后面都少了一句話，就是一旦產(chǎn)生新的文件，本文件自動終止效力?！辈滔颊f，“沒有對制度的時效性進(jìn)行規(guī)范，所以要按新規(guī)辦事，就要清理掉舊的，以防新舊之間相互打架?！?/p>

在這些文件中，直接或間接涉及到宣傳以及思想教育領(lǐng)域的為數(shù)不少。但是對此現(xiàn)象，受訪的多位專家均表示，被廢止和宣布失效的文件數(shù)量多，并不等于黨在今后的工作中就對這一領(lǐng)域有所放松，只是舊規(guī)被新規(guī)取代而已。對此，謝春濤還表示，“形勢不同，宣傳、思想方面的工作任務(wù)、工作方法就都會發(fā)生變化。時代的變動中，這兩方面產(chǎn)生的變化也相應(yīng)較大。所以，相關(guān)的文件被廢止和宣布失效的數(shù)量多，是很自然的事情?！?h3>制度治黨下一步

在學(xué)者看來，清理只是一項摸清家底的基礎(chǔ)性工作，更重要的是如何讓繼續(xù)有效的文件發(fā)揮好作用?！按髵叱睘橹贫葘嵤┣宄宋谋菊系K后，加強和改進(jìn)制度實施就必須及時跟進(jìn)，才能把黨內(nèi)制度建設(shè)推向深入。

胡建淼認(rèn)為，這次清理工作的重要一點，是要檢驗黨規(guī)是否與憲法和法律相一致的問題，“凡與憲法和法律不一致的地方，需要修改和廢止，以保證黨規(guī)與憲法、法律的一致性。做到黨規(guī)與憲法和法律相一致，是我國憲法原則的體現(xiàn)，是依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政的要求”。

“硬約束”增多是中共黨內(nèi)制度建設(shè)的另一特點。依據(jù)謝春濤的觀察，近年來中共黨內(nèi)帶有約束性質(zhì)的規(guī)章數(shù)量開始增多，他認(rèn)為，這與現(xiàn)階段的社會環(huán)境有很大關(guān)系。而在反腐專家中央黨校教授林吉吉看來，新近推出的七部重要黨內(nèi)法規(guī)，幾乎都與監(jiān)督、紀(jì)律有關(guān)。像《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨政干部問責(zé)暫行規(guī)定》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)定》等等，都規(guī)定得很詳盡?！坝袝r候我看完都會出一身冷汗，覺得自己一不留神就可能犯錯誤，被這些規(guī)定處理?！绷旨f。

對于現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)，黨建專家蔡霞依約束對象的差異將它們分成兩類：一是旨在約束黨的權(quán)力；二是旨在約束黨員行為。而二者之中，蔡霞認(rèn)為前者更為重要。

“我們現(xiàn)有的很多黨內(nèi)法規(guī)是針對某些現(xiàn)象、某些事情專門制定的”，蔡霞認(rèn)為，如果僅依據(jù)問題的表象進(jìn)行規(guī)范，并不能從源頭防治黨內(nèi)不良行為的發(fā)生。對此，蔡霞的建議建立更高層次、更制度化的黨內(nèi)法規(guī)，從源頭治理，規(guī)范權(quán)力運行的環(huán)節(jié)和軌道。