美國(guó)政府為什么總?cè)卞X(qián)花？

薛海培

關(guān)了兩周的聯(lián)邦政府終于又開(kāi)張了。而兩黨對(duì)聯(lián)邦債務(wù)上限的爭(zhēng)執(zhí)似乎又是“有驚無(wú)險(xiǎn)”。按照本次兩黨達(dá)成的協(xié)議，在接下來(lái)兩三個(gè)月里，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨很快將就長(zhǎng)期的聯(lián)邦預(yù)算赤字問(wèn)題進(jìn)行一場(chǎng)可能有驚也有險(xiǎn)的馬拉松式的談判。

所有這一切，就像所有人都知道的那樣，因?yàn)槊绹?guó)聯(lián)邦政府太缺錢(qián)了，或者更直白點(diǎn)——太窮了。

為什么美國(guó)作為世界上最富有的國(guó)家之一，會(huì)如此缺錢(qián)？換一個(gè)角度想想這個(gè)問(wèn)題：為什么這個(gè)世界上最大的、最富有的發(fā)達(dá)國(guó)家要常年向這個(gè)世界上最大的、低收入的中國(guó)借錢(qián)？

聯(lián)邦政府都欠誰(shuí)的錢(qián)？

一個(gè)政府的財(cái)政狀態(tài)基本是要同時(shí)取決于兩個(gè)要素：它每年有多少財(cái)政收入，和它每年要花掉多少錢(qián)。當(dāng)政府收入大于支出時(shí)，它就有財(cái)政盈余；兩者大致相當(dāng)時(shí)，財(cái)政預(yù)算就能平衡；而政府財(cái)政如果是入不敷出，政府就會(huì)有財(cái)政赤字。

從美國(guó)歷史來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政基本上沒(méi)有過(guò)什么年度盈余，偶爾預(yù)算平衡，常年大幅赤字。

這樣的政府能不窮嗎？

先看一組過(guò)去的數(shù)據(jù)，尤其是自二戰(zhàn)后至今70年來(lái)美國(guó)聯(lián)邦的財(cái)政數(shù)據(jù)。自從1789年美國(guó)立憲以來(lái)，美國(guó)除了1835年到1836年外，幾乎每年都在發(fā)行和持有公債，并在1945年二戰(zhàn)結(jié)束后杜魯門(mén)政府時(shí)達(dá)到頂峰（按公債占有GDP的百分比算，1945年的公債達(dá)到當(dāng)年GDP的113%）。當(dāng)然這和美國(guó)參加二戰(zhàn)大量的軍事花費(fèi)直接相關(guān)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)聯(lián)邦政府的公債就一直快速下降，到了1973年尼克松政府時(shí)期政府，聯(lián)邦債務(wù)下降到占GDP31%的最低點(diǎn)。但是好景不長(zhǎng)。1973年以后，除了卡特總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)執(zhí)政期之外，美國(guó)的公債又開(kāi)始一路上升。到了2000年小布什上臺(tái)時(shí)，這個(gè)比例上升到GDP的35%，2008年他下臺(tái)時(shí)，這個(gè)比例已達(dá)到GDP的近41%。

奧巴馬上任時(shí)，聯(lián)邦債務(wù)為10.6萬(wàn)億美元，現(xiàn)達(dá)到16.7萬(wàn)億，新的聯(lián)邦債務(wù)已增長(zhǎng)了6.1萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)了57%，按此增長(zhǎng)率，奧巴馬執(zhí)政八年后國(guó)債將增長(zhǎng)一倍以上。

相形之下，克林頓八年只增加了32%；小布什執(zhí)政八年，聯(lián)邦債務(wù)也總共增加38%。當(dāng)然，奧巴馬執(zhí)政這五年美國(guó)公債數(shù)量狂飆也和美國(guó)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)直接相關(guān)。（參照?qǐng)D表一）

以上這些債務(wù)數(shù)目其實(shí)還只是美國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)債的最低算法，也是媒體常常引用的數(shù)目。真正的和全部的聯(lián)邦政府債務(wù)要遠(yuǎn)比這個(gè)數(shù)目大得多。

美國(guó)公債可大致分為兩類(lèi)，一類(lèi)是聯(lián)邦財(cái)政部發(fā)售給美國(guó)社會(huì)和國(guó)際市場(chǎng)的，比如中國(guó)政府持有的美國(guó)國(guó)債。這也是我們一般意義上理解的美國(guó)政府的債務(wù)。也是最主要的、數(shù)量最大的一類(lèi)國(guó)債。另一類(lèi)是美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)之間的“債務(wù)”，比如說(shuō)美國(guó)政府這些年來(lái)從“社會(huì)安全福利計(jì)劃信托基金”里暫時(shí)盈余的錢(qián)借來(lái)它用，就屬于后一類(lèi)。打個(gè)比方，今年美國(guó)的公債大家都說(shuō)是近12萬(wàn)億美元，占2013年GDP的71.5%。但如果我們把政府部門(mén)之間拆借的4.8萬(wàn)億美元也算上，那美國(guó)聯(lián)邦政府的全部公共債務(wù)就是近17萬(wàn)億美元，占到GDP的105%。

然而，這也還不是美國(guó)政府的所有公共債務(wù)。美國(guó)政府用自己的信譽(yù)和擔(dān)保承擔(dān)了許多其他的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。比如美國(guó)政府直接注資的兩房抵押貸款計(jì)劃，就是聯(lián)邦財(cái)政很大的負(fù)擔(dān)。這筆賬，按目前計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有算到聯(lián)邦債務(wù)中去。而聯(lián)邦政府的許多其他信用擔(dān)保計(jì)劃也沒(méi)有包括在聯(lián)邦債務(wù)里面。

最后，所有上面我們談到的債務(wù)都是聯(lián)邦政府的公債或國(guó)債，這還根本沒(méi)碰美國(guó)的州政府和地方政府的債務(wù)。按照OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）的算法，美國(guó)政府，包括聯(lián)邦政府，州政府和地方政府加起來(lái)的債務(wù)在2012年應(yīng)該接近GDP的110%。（參照?qǐng)D表二）

以上這些構(gòu)成了美國(guó)聯(lián)邦政府常年財(cái)政赤字造成的巨大國(guó)債（或叫公債）?？墒菫槭裁磿?huì)年年出現(xiàn)這樣赤字呢？為什么美國(guó)政府會(huì)入不敷出？要解答這個(gè)問(wèn)題，就要解析一下美國(guó)聯(lián)邦政府的年度預(yù)算，看看它到底把錢(qián)花到哪里去了。

政府把錢(qián)花到哪里去了？

就以最近的2012美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政年度為基準(zhǔn)。這一年，聯(lián)邦政府總共支出花費(fèi)了3.5萬(wàn)億美元， 而聯(lián)邦財(cái)政的總收入只有2.5萬(wàn)億美元，財(cái)政缺口，及赤字為1萬(wàn)億美元。這一年，聯(lián)邦預(yù)算具體可分為六大項(xiàng)目：

第一項(xiàng)也是最大的一項(xiàng)，就是聯(lián)邦政府的退休醫(yī)保（Medicare）和低收入醫(yī)保（Medicaid），這兩個(gè)有關(guān)醫(yī)療健康的支出總共是8000億美元，占了總支出的23%；

第二項(xiàng)，社會(huì)安全福利（即國(guó)家發(fā)的“退休金”，英文是Social Security），花費(fèi)了7700億美元，占22%；

第三項(xiàng)，軍事開(kāi)支，共計(jì)花費(fèi)6700億美元，占聯(lián)邦開(kāi)支的19%；

第四項(xiàng)，非國(guó)防的行政部門(mén)開(kāi)支是6150億美元，占17%；

第五項(xiàng)，其他一些聯(lián)邦政府必付項(xiàng)目，花費(fèi)了4060億美元， 占13%；

最后是聯(lián)邦公債的利息，花費(fèi)了2230億美元，占聯(lián)邦財(cái)政支出的6%。

如果把預(yù)算的第一項(xiàng)和第二項(xiàng)加起來(lái)，美國(guó)政府的這三大社會(huì)和健康福利計(jì)劃共占了該年度財(cái)政開(kāi)支的45%。也就是說(shuō)，美國(guó)聯(lián)邦政府目前所有支出中近一半都用在三大福利計(jì)劃上了。

而且，這三大福利計(jì)劃也是美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政花費(fèi)中增長(zhǎng)最快的項(xiàng)目。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究服務(wù)處去年（CRS）估計(jì)，在過(guò)去30年里，聯(lián)邦政府的各項(xiàng)福利計(jì)劃（遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這三項(xiàng)）在聯(lián)邦預(yù)算中占有的比例恰好翻了一番，而成本增加了近4倍。也就是說(shuō)在上世紀(jì)80年代，這些福利計(jì)劃只占有聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的百分之二十多，而非現(xiàn)在的一半。

更可怕的是，美國(guó)所謂的“嬰兒潮”一代剛剛開(kāi)始退休，隨著他們大量進(jìn)入退休年齡，加之人均壽命的增長(zhǎng)，以及近來(lái)醫(yī)療成本的大幅上升，未來(lái)這三大福利計(jì)劃將會(huì)以更高的增長(zhǎng)速度占去聯(lián)邦財(cái)政的更多比重。

具體來(lái)看，老人醫(yī)保計(jì)劃這一項(xiàng)，在2010年有4700萬(wàn)人使用這個(gè)福利計(jì)劃，而美國(guó)國(guó)會(huì)最新預(yù)估，到2030年將會(huì)有7000萬(wàn)人加入這個(gè)計(jì)劃。在2009年，兩項(xiàng)醫(yī)保項(xiàng)目加起來(lái)占美國(guó)當(dāng)年GDP的5.3%，可是到2035年，他們將占到GDP的10%；而到了2082年，將占整個(gè)GDP的19%。

而美國(guó)第二大社會(huì)福利“退休金”計(jì)劃也正經(jīng)歷著同樣的惡化趨勢(shì)：2010年參加該計(jì)劃的人數(shù)為4400萬(wàn)美國(guó)人，而到2030年，參加該計(jì)劃的人數(shù)將達(dá)到7300萬(wàn)。這樣大規(guī)模人數(shù)和成本的雙雙增長(zhǎng)使得聯(lián)邦財(cái)政不堪重負(fù)，喘不過(guò)氣來(lái)。

2000年預(yù)測(cè)的大量聯(lián)邦盈余哪去了？

美國(guó)聯(lián)邦政府最后一次財(cái)政有盈余是在克林頓總統(tǒng)下臺(tái)的那一年，即2001年。那時(shí)候美國(guó)政府和老百姓都信心滿滿。當(dāng)時(shí)有句名言，未來(lái)聯(lián)邦政府的財(cái)政盈余會(huì)讓你望到地平線的盡頭也看不完。當(dāng)時(shí)美國(guó)最權(quán)威最中立的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測(cè)，到2011年，也既是十年之后，聯(lián)邦財(cái)政將會(huì)累計(jì)達(dá)5.6萬(wàn)億美元的財(cái)政盈余，而實(shí)際情況卻是非但沒(méi)有一分錢(qián)的盈余，反而新增了6萬(wàn)億美元的債務(wù)，使得美國(guó)的國(guó)債在2013年達(dá)到近17萬(wàn)億美元，首次超過(guò)了美國(guó)一年的GDP總和。當(dāng)年那個(gè)預(yù)測(cè)也很快成了首都華盛頓過(guò)去十年里最著名的一段政治笑話。

從2001年到2013年的今天，可以說(shuō)是美國(guó)財(cái)政史上惡化最為嚴(yán)重的十幾年，四個(gè)與聯(lián)邦財(cái)政健康息息相關(guān)的重大因素竟然同時(shí)惡化。

2001年小布什上臺(tái)后不久，就進(jìn)行了兩輪的減稅，使得聯(lián)邦財(cái)政收入大為縮水?！?·11”事件發(fā)生后，美國(guó)攻打阿富汗和伊拉克，又花掉了美國(guó)的大量銀子。人口的加速老化和醫(yī)療成本的上揚(yáng)使得聯(lián)邦財(cái)政雪上加霜。而從2008年開(kāi)始的美國(guó)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)大衰退更使得政府收入銳減，支出激增。

十多年后，這個(gè)權(quán)威國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室回過(guò)頭來(lái)回顧其中原因時(shí)認(rèn)為，小布什的減稅計(jì)劃以及低于預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使得聯(lián)邦財(cái)政少收了6.1萬(wàn)億元，而聯(lián)邦開(kāi)支的大增又使得實(shí)際支出大于原來(lái)預(yù)估達(dá)5.6萬(wàn)億美元。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格曼問(wèn)到，“2000年時(shí)我們預(yù)測(cè)的大量聯(lián)邦盈余到哪里去啦？答案是，主要是三件事造成的。第一是小布什的兩次減稅。這在過(guò)去十年給聯(lián)邦財(cái)政新增了兩萬(wàn)億的債務(wù)；第二是那兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，使得美國(guó)又多花費(fèi)了1萬(wàn)億多的銀子；第三就是經(jīng)濟(jì)大衰退了，它使得政府的財(cái)政收入銳減，同時(shí)政府的福利和保險(xiǎn)支出銳增”?？赡苓€得加上第四條，那就是這三大聯(lián)邦福利計(jì)劃人數(shù)大增，成本上揚(yáng)最快的十年。

美國(guó)社會(huì)過(guò)去幾十年靠借錢(qián)過(guò)日子，使得美國(guó)每個(gè)國(guó)民現(xiàn)在要背負(fù)4.4萬(wàn)多美元的公債，同時(shí)也欠中國(guó)這個(gè)窮親戚每人4000多美元。經(jīng)濟(jì)大衰退以來(lái)，美國(guó)的典型中產(chǎn)家庭收入也一下退回到了1995年的實(shí)際生活水平。也就是說(shuō)，美國(guó)典型的一家人過(guò)去這十七八年辛辛苦苦都白干了。

這樣的大幅財(cái)富倒退在美國(guó)歷史上也是第一次。

美國(guó)政府為啥總是沒(méi)錢(qián)花？說(shuō)穿了就是常年入不敷出，并養(yǎng)成了借錢(qián)花的壞習(xí)慣。政府沒(méi)錢(qián)花也因?yàn)槊绹?guó)的政治家失去了面對(duì)現(xiàn)實(shí)的勇氣，沒(méi)能及時(shí)大刀闊斧地進(jìn)行真正的改革而造成的。這對(duì)中國(guó)也是有借鑒意義。

可以大膽預(yù)測(cè)，美國(guó)聯(lián)邦政府在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里還會(huì)沒(méi)錢(qián)花，聯(lián)邦財(cái)政還會(huì)繼續(xù)惡化。市場(chǎng)和民眾也會(huì)對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)未來(lái)更為不安。而美國(guó)的兩黨還將為財(cái)政赤字繼續(xù)爭(zhēng)斗下去。

借用一句典型的美國(guó)話來(lái)概括美國(guó)的未來(lái)——愿上帝保佑美國(guó)。