解決地方債危機應(yīng)硬化預(yù)算約束

馬駿

最近，國務(wù)院展開了新一輪地方債的大規(guī)模審計。

地方債問題的討論中，許多人最大擔(dān)心就是地方政府面臨的是軟預(yù)算約束，認(rèn)為這種軟預(yù)算約束在目前的體制下是無法改變的。實際上，通過允許若干違約事件、建立用腳投票機制、立法、加強地方人大監(jiān)督、建立預(yù)警體系等手段，是可以硬化地方政府預(yù)算約束的。

在美國，聯(lián)邦政府曾經(jīng)多次接手州政府的債務(wù)，但是在19世紀(jì)30年代末大批州政府再次陷入債務(wù)償付危機的時候，聯(lián)邦政府選擇了不予救助。此舉使得那些財政困難的州政府不得不勒緊腰帶，但是最終都逐步擺脫困境并重新得到市場的認(rèn)可。更重要的是，從此之后直到今日，聯(lián)邦政府再也沒有需要出手為任何一個州的債務(wù)違約而買單，地方政府債務(wù)也沒有再成為美國經(jīng)濟的主要系統(tǒng)性風(fēng)險的來源。

即使在中國，也有硬化軟預(yù)算約束的成功案例。比如1998年的廣國投的違約案。廣國投事件之前，所有人（包括外資投資者）都假設(shè)政府不會讓其違約，當(dāng)時對是否政府應(yīng)該出手援救廣國投也確實有極大爭議，但最后下了決心，宣布廣國投破產(chǎn)。此后，其他信托公司的融資金成本飆升，高風(fēng)險的信托公司和業(yè)務(wù)逐步萎縮，避免了更大規(guī)模的金融危機。

金融市場機制幫助硬化預(yù)算約束的另外一個例子是國有企業(yè)上市后的改變。20年前，非上市的國有企業(yè)普遍面臨著嚴(yán)重的軟預(yù)算約束。但是，上市后的國有企業(yè)，引入了新的股東，并根據(jù)上市法規(guī)必須定期向公眾披露詳細(xì)的財務(wù)報表。與20年以前相比，這些上市國有企業(yè)的預(yù)算約束得到了明顯的硬化（雖然還有很大的改進空間）。在這個改革的過程中，資本市場用腳投票（拋售不負(fù)責(zé)任的企業(yè)的股票）、媒體的壓力等起到了重要的作用。與此類似，如果引入市政債，則債券市場用腳投票、要求披露地方財政數(shù)據(jù)的壓力也會成為一個重要的硬化地方政府預(yù)算約束的機制。

過去十年，全國人大對中央財政預(yù)算的約束力有所增強，中央財政透明度有所提高，表明通過提高地方人大的監(jiān)督能力來硬化地方政府預(yù)算約束并非天方夜譚。由于全國人大的作用，中央財政明顯感覺到無法隨意擴大赤字，近年來中央財政預(yù)算的公開和詳細(xì)程度也有較大提高。另外，包括網(wǎng)絡(luò)媒體在內(nèi)的媒體人、學(xué)者通過輿論對財政的監(jiān)督也開始產(chǎn)生作用。這些機制完全可能在地方層面建立一定程度的對地方政府的約束。

通過立法（規(guī)定市政債的余額的上限和用途，要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表等、明確中央和地方的支出責(zé)任等）、強化信息披露（通過加強評級公司的作用）、建立預(yù)警體系（如省級政府提前對下級政府發(fā)出風(fēng)險警示）、加強審計等手段，也能從不同的方面加強對地方政府的預(yù)算約束。

因此，由財政部對地方政府的風(fēng)險指標(biāo)進行詳細(xì)分析，選擇一批（開始選十幾個，五年內(nèi)逐步擴大到近百個城市）償債能力達到標(biāo)準(zhǔn)的城市，允許發(fā)行市政債。市政債可以包括由財政收入支持的債券，和由項目收益支持的債券兩種。

立法規(guī)定地方政府債務(wù)的上限，比如債務(wù)占當(dāng)?shù)谿DP的比例不得超過50%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的一定比例。規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預(yù)算必須平衡。

然后通過立法，明確宣示中央政府對市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任。在實際運行中（比如五年內(nèi)），應(yīng)該允許若干基本沒有系統(tǒng)性風(fēng)險的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，以建立中央承諾不擔(dān)保的可信度，從而打消債券市場對“隱形擔(dān)?！钡念A(yù)期，使得地方債市場的定價（利率）能準(zhǔn)確地反映這些地方的債務(wù)風(fēng)險。

對部分有系統(tǒng)性風(fēng)險的大城市違約案例，應(yīng)該采用在中央或省級政府支持下的債務(wù)重組方式（如中央或省級政府給予部分救助，但絕對不能全盤接收債務(wù)，以免加大道德風(fēng)險），降低違約對投資者的損失和風(fēng)險在金融市場上的傳導(dǎo)范圍。但是，涉事官員必須承擔(dān)最大責(zé)任。地方首長免職、市政府重新組閣、地方政府開支大量削減必須成為上級政府幫助重組債務(wù)的條件。

省級政府可以考慮借鑒美國俄亥俄州的經(jīng)驗建立對下級地方政府違約的預(yù)警體系。這個預(yù)警體系可用來對已經(jīng)發(fā)行市政債的地方政府的信用風(fēng)險進行動態(tài)評估，如果超出一定風(fēng)險底限，省級政府就給予警告，通過警告來影響這個地方政府的融資成本和融資能力。