環(huán)境決策亟須新思路

鄧聿文

在大眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)日益高漲的當(dāng)下，政府項(xiàng)目決策時(shí)，必須尊重公眾相關(guān)的環(huán)境權(quán)利，建立起合理且符合環(huán)境正義精神的決策模式，使各階層尤其是利益相關(guān)方在政策制定中享有平等的參與權(quán)。

PX項(xiàng)目再起波瀾。在四川彭州、云南昆明，兩地政府最近遭遇民意反彈，而同樣的場景幾年來在廈門、大連、寧波等地上演過。

目前，公眾對(duì)PX談虎色變，一再的抗議和“散步”，已使PX項(xiàng)目建設(shè)陷入僵局。然而，這種僵局的背后，卻是另一種堅(jiān)硬的現(xiàn)實(shí)——中國只能用外匯從韓國、日本進(jìn)口大量的PX產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年前3月，中國從韓國進(jìn)口的二甲苯（PX），高達(dá)806657噸，同比增長60.5%，較上一季度增長41.4%。而且，進(jìn)口PX產(chǎn)品的價(jià)格，也高出國內(nèi)幾倍，這或許是PX項(xiàng)目雖屢遭民眾反對(duì)，但很多地方和企業(yè)仍不斷上馬的原因。

中國正處于工業(yè)化的中后期階段，也即重化工業(yè)階段，這是中國作為大國發(fā)展經(jīng)濟(jì)繞不過去的階段。相比輕工業(yè)和服務(wù)業(yè)，重化工業(yè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染和破壞也更嚴(yán)重，雖然隨著技術(shù)的進(jìn)步，可以減少對(duì)生態(tài)破壞的程度，但以目前的技術(shù)，要做到完全不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，是不可能的。此種情形下，要避免公眾因憂慮環(huán)境污染而動(dòng)輒付諸對(duì)抗，這就對(duì)企業(yè)尤其是政府提出了一個(gè)決策模式的轉(zhuǎn)換問題。

過去，地方上什么項(xiàng)目，政府主要領(lǐng)導(dǎo)拍板說了算，既不征求利益相關(guān)方的意見，在民眾表達(dá)反對(duì)意見后，也不做解釋溝通工作，或者解釋溝通工作沒做好，致使矛盾激化，發(fā)展成為群體事件，最后導(dǎo)致項(xiàng)目停工。這樣一種“政府拍板——民眾抗議——項(xiàng)目擱淺”的反應(yīng)模式，既使前期投入的準(zhǔn)備和成本被沉沒，更耗費(fèi)了政府之信譽(yù)。

然而，遺憾的是，政府和企業(yè)未能從中接受應(yīng)有的教訓(xùn)。中石油一位內(nèi)部人士就坦承，“在這些項(xiàng)目推進(jìn)的過程中，往往是地方政府極力爭取，大開綠燈，公司也把主要精力放在項(xiàng)目的運(yùn)作上，而忽略了對(duì)周邊群眾的解釋工作?！辈粌H如此， 在該人士看來，廈門PX項(xiàng)目被迫遷址之后，一些地方政府在面對(duì)這一項(xiàng)目時(shí)不僅沒有主動(dòng)積極地與群眾溝通，反而試圖遮遮掩掩，這種“神秘主義”更加激起了群眾的對(duì)立情緒，從而造成PX項(xiàng)目面臨人人喊打的局面。

中石油云南千萬噸煉油項(xiàng)目從2004年開始醞釀，2006年開始開展可行性研究，2012年7月獲得國家環(huán)保部的批準(zhǔn)，引發(fā)民意反對(duì)之后，中石油負(fù)責(zé)人解釋整個(gè)項(xiàng)目不含PX裝置，也不生產(chǎn)PX。昆明市長已經(jīng)表態(tài)，對(duì)煉油項(xiàng)目副產(chǎn)品上不上，上什么，聽民眾意見；彭州的PX項(xiàng)目雖然沒有下馬，但政府也作出鄭重承諾，在法定的正式驗(yàn)收之前，不允許企業(yè)生產(chǎn)。

公眾對(duì)環(huán)境污染擔(dān)憂的關(guān)切，無疑應(yīng)受到政府的高度重視，然而，在中國需要發(fā)展PX項(xiàng)目的前提下，如果僅僅因?yàn)楣姷姆磳?duì)和抗議，就不建相關(guān)項(xiàng)目，無論于國家還是民眾的整體福利，其實(shí)都不利。跳出這種雙輸困局，需要尋求制度突破。

顯然，在大眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)日益高漲的當(dāng)下，政府進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí)，必須尊重公眾相關(guān)的環(huán)境權(quán)利，建立起合理且符合環(huán)境正義精神的決策模式，使各階層尤其是利益相關(guān)方在政策制定中享有平等的參與權(quán)，消弭環(huán)境政策在程序上、地理上以及社會(huì)上的不公平，并給予受項(xiàng)目環(huán)境影響的民眾合理而充分的賠償及身心補(bǔ)救。沒有這種決策模式和機(jī)制的轉(zhuǎn)換，是不可能打消公眾對(duì)環(huán)境污染的疑慮的。

為此，須把利益博弈機(jī)制引入決策程序，推進(jìn)公眾特別是利益相關(guān)群體對(duì)決策的參與。就目前而言，環(huán)境決策的利益博弈與民眾參與可藉由政府信息公開、民意調(diào)查、召開聽證會(huì)以及其他協(xié)商式民主的機(jī)制，來提高公眾參與的自愿性，促使政府、專家以及大眾之間尋求政策的共識(shí)基礎(chǔ)。無疑，這需要法律予以保障。立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快這方面的立法。

另一不可缺少的環(huán)節(jié)，是應(yīng)大力發(fā)展和培育獨(dú)立的、有公信力的第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，來解決此類項(xiàng)目一旦陷入僵局時(shí)的環(huán)評(píng)問題。在公眾極度不信任政府及官方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的情況下，需有公信力的第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)為公眾提供一個(gè)可靠的解釋。當(dāng)然，需指出的是，環(huán)評(píng)不能代替民眾選擇，不論是官方還是民間的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，它只是從專業(yè)角度對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，不能也無法代替政治學(xué)意義上的從利益角度對(duì)環(huán)境影響所做的評(píng)價(jià)。所以，即便環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行環(huán)評(píng)職能，確認(rèn)某個(gè)項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境和老百姓的健康不會(huì)產(chǎn)生大的影響，公眾尤其是利益攸關(guān)方也有權(quán)對(duì)項(xiàng)目投反對(duì)票。

中國正在進(jìn)入環(huán)境事件的高發(fā)期，PX在當(dāng)下中國的命運(yùn)，將最終取決于這些制度和機(jī)制的改進(jìn)與完善程度。