居住證：戶籍改革仍待破局

趙杰

5月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，今年將出臺(tái)《居住證管理辦法》（下稱“辦法”）。

在這次會(huì)議上，此項(xiàng)議程是2013年全國九大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革內(nèi)容之一。會(huì)議提出，將圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化；并分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。

公安部治安局辦公室主任邊江清在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，《辦法》的起草工作主要由國務(wù)院牽頭，公安部則負(fù)責(zé)相關(guān)具體工作，“目前稿件已經(jīng)完成，并提交國務(wù)院。”

“按照流程，《辦法》最終會(huì)到國務(wù)院法制辦接受審議。”國務(wù)院法制辦秘書行政司處長楊奎告訴《中國新聞周刊》。不過他表示，目前對(duì)其進(jìn)展到什么環(huán)節(jié)，尚不清楚。

居住證重在公共服務(wù)

居住證并非新鮮事物，此前在全國一些城市均對(duì)此有探索。不過，這次在全國層面明確日程表，故格外引人關(guān)注。一旦《辦法》如期實(shí)施，全國統(tǒng)一的居住證管理制度就將確立，城市門檻有望降低，且固有的戶籍制度會(huì)有所突破。

早在2010年5月27日，國務(wù)院頒布《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，首提在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。在此前后，作為戶籍改革試點(diǎn)，浙江諸暨市店口鎮(zhèn)曾于2009年10月開始試點(diǎn)居住證制度；同年廣東開始探索外來工人積分入戶政策；2011年，江蘇省開始在蘇州市進(jìn)行“暫住證”換“居住證”試點(diǎn)工作；此外，武漢等城市也先后實(shí)施居住證制度，使部分長期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)人口有序落戶。

據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心數(shù)據(jù)，2010年至2012年，全國共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2500萬人，為3年前的2.2倍。2012年，全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重達(dá)35.29%。

全國流動(dòng)人口最為集中的京滬廣亦有行動(dòng)。廣州于2011年下半年正式出臺(tái)居住證相關(guān)管理辦法；上海于次年11月公布《居住證管理辦法（草案）》征求民意；北京則于2012年4月釋放信息，將該市的《辦法》草案起草工作納入當(dāng)年立法計(jì)劃。

廣州天河區(qū)五山街道辦工作人員在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，一再強(qiáng)調(diào)居住證的功能主要在于“公共服務(wù)”，和身份證有本質(zhì)區(qū)別?！熬用褡C主要便于持證人辦理社保、醫(yī)保、子女入學(xué)等保障，享受基本公共服務(wù)?！?/p>

“居住證在目前看來已不新鮮，關(guān)鍵要看它推行后，是否能保證流動(dòng)人口切實(shí)享受到與所在城市市民平等的公共服務(wù)權(quán)益。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家、燕京華僑大學(xué)校長華生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)指出，全國統(tǒng)一居住證管理制度，可作為戶籍制度改革推進(jìn)過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，作為解決相應(yīng)問題的一個(gè)緩沖。

不能等同于戶籍改革

今年“兩會(huì)”期間，公安部副部長黃明就《辦法》草案涉及內(nèi)容曾做簡(jiǎn)單介紹。他提到，居住證制度將使長期在城市工作并連續(xù)居住、參加社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)人口公平公正有序落戶。具體方案包括：提供一個(gè)證件，解決其落戶通道問題。而如何讓大多數(shù)流動(dòng)人口逐步穩(wěn)定下來、在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂業(yè)，是該部今后抓緊開展政策研究的重大課題。

他還透露，公安部將會(huì)同有關(guān)部門，于今年年底初步建立國家人口基礎(chǔ)信息庫基本框架，以切實(shí)服務(wù)流動(dòng)人口。

華生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)一再強(qiáng)調(diào)，居住證的實(shí)行“一定不能等同于或取代戶籍制度改革”。他指出，城市戶口壟斷對(duì)中國社會(huì)發(fā)展的巨大阻礙，遠(yuǎn)未引起人們足夠重視。具體體現(xiàn)為，擁有合法城市戶口的人口與農(nóng)村人口的比例相對(duì)于發(fā)達(dá)國家，正好完全倒置。

“按照國務(wù)院戶改分步走的部署，居住證無疑是其中一步，但二者有本質(zhì)不同?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副院長白智立，在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，亦表達(dá)與華生相同的觀點(diǎn)。在他看來，居住證所提供的是流動(dòng)人口在居住地享受公共服務(wù)的權(quán)利；但是與戶籍制度綁定的是身份證，后者由于歷史慣性、管理部門多、利益糾葛復(fù)雜，改革起來尤其困難。

不過，他也坦言，一旦居住證的實(shí)施能夠取代戶籍，“就非常理想”。但現(xiàn)實(shí)情況不容樂觀，其取決于居住證所能捆綁公共服務(wù)功能的程度。

作為戶籍管理重要部門之一的公安部，近年來一直試圖突破戶改堅(jiān)冰，但效果甚微。此前該部一位官員在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)坦言，從多城市已經(jīng)進(jìn)行的戶改探索來看，由于戶籍本身所附加的諸多利益，改革難度不小，體現(xiàn)最為明顯的是北京、上海和廣州。該部一直從中做協(xié)調(diào)，希望打破固有模式，居住證制度在該過程中效果漸現(xiàn)，于是被建議和采納。

在白智立看來，雖然二者不能等同，但是作為戶改推進(jìn)的嘗試和步驟之一，居住證制度確立同樣值得肯定。居住證的推行，從一定程度上彌補(bǔ)了流動(dòng)人口長期缺失的公共服務(wù)權(quán)益。

中國戶籍改革大方向?yàn)椋械瘸鞘袑⑦M(jìn)一步降低落戶門檻，有序放開落戶限制；小城市和小城鎮(zhèn)放開落戶限制；特大城市和大城市要進(jìn)一步完善落戶政策，合理控制規(guī)模。

據(jù)《國務(wù)院基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》，此后五年，在促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化方面，國務(wù)院將以輸入地政府管理為主，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展。

“就城鎮(zhèn)化的本義，居住證管理制度亦不會(huì)‘一刀切。”白智立告訴《中國新聞周刊》，中小城市將在此番改革中首先獲益，大城市、特大城市則會(huì)由于人口壓力較大，而緩慢推動(dòng)。

關(guān)于居住證制度推行的效果保障與監(jiān)督機(jī)制，白智立認(rèn)為力度尚不足夠。“這是一項(xiàng)涉及居民遷徙自由、生活與生存權(quán)利的基本改革，事先并無廣泛征求民意?！彼诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時(shí)認(rèn)為，《辦法》目前只是一部部門法規(guī)，為配合未來的戶籍制度整體改革，宜提升立法層級(jí)，出臺(tái)法律。

不容忽視的現(xiàn)實(shí)瓶頸

一直以來，圍繞中國的戶籍制度改革問題多有爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，改革應(yīng)致力于剝離附著于戶籍上的各種福利；一種觀點(diǎn)則支持直接改革戶籍制度本身?！拔艺J(rèn)為毫無爭(zhēng)論必要，可以同時(shí)推進(jìn)，”華生告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)務(wù)之急是啟動(dòng)改革。

據(jù)人力資源與社會(huì)保障部網(wǎng)站公布的最新統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2011年農(nóng)民工2.53億人，同比增長0.1億人，外出就業(yè)的有1.59億人，占比逾六成，80、90后新生代農(nóng)民工占到60%以上，逐漸成為主體力量。這部分人群也正是推進(jìn)戶改的倒逼力量。

在白智立看來，居住證制度并未完全一邊倒地傾向于爭(zhēng)論的任何一方，而是權(quán)衡折中之策。長期以來圍繞戶籍制度本身所產(chǎn)生的利益格局，是他最為關(guān)心的問題?！耙环矫媸歉飨嚓P(guān)部門的管理利益目前尚未協(xié)調(diào)明確；一方面是中央和地方的關(guān)系問題，曾經(jīng)深受戶籍之利的地方政府在改革問題上是否與中央已完全達(dá)成共識(shí)，有待觀察”。

中央政法委副秘書長、中央綜治辦主任陳訓(xùn)秋此前曾表示，居住證的“含金量”，也就是附著在居住證上的各項(xiàng)公共服務(wù)，將先按國家相關(guān)規(guī)定，納入流動(dòng)人口就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女就學(xué)。對(duì)其余公共服務(wù)，則不作硬性規(guī)定，僅列出可以包含項(xiàng)目，而具體如何操作，則留給各省市自己按照實(shí)際情況確定。

白智立建議，進(jìn)一步改革戶籍制度，要盡快理清價(jià)值取向，“政策給出的價(jià)值和目的，是基于維穩(wěn)？還是公平？抑或是發(fā)展經(jīng)濟(jì)？”其次，要在全國層面對(duì)利益整合問題予以全方面考慮，做好頂層設(shè)計(jì)。

華生對(duì)伴隨居住證制度而進(jìn)一步推進(jìn)深入改革的顧慮有兩點(diǎn)：地方政府所承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，以至于政策落實(shí)不到位；人口進(jìn)一步涌入大城市。

“這兩重顧慮事關(guān)利益分割問題?！彼f。