對(duì)海島土地開(kāi)發(fā)與管理的思考

○譚文兵

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）

海島是我國(guó)國(guó)土的重要組成部分，是國(guó)家國(guó)土中的重要地理單元，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富之一。

按照中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《海洋學(xué)術(shù)語(yǔ)·海洋地質(zhì)學(xué)GB/T18190-2000》，海島指的是“散布于海洋中面積不小于500平方米的小塊陸地”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2010年底，我國(guó)擁有面積在500平方米以上的島嶼6500多個(gè)，總面積6600多平方公里，平均每個(gè)海島1平方公里左右。其中有常住居民的海島460余個(gè)，絕大多數(shù)是無(wú)居民海島。東海是我國(guó)島嶼最多的海域，有著我國(guó)第一大群島舟山群島，還有洞頭群島和福建沿海島嶼；黃海有長(zhǎng)山群島；渤海有廟島群島；南海有廣東沿海島嶼及東南西沙群島等等。

一、海島土地資源的特點(diǎn)

1、土地面積十分有限，難以連片使用

我國(guó)海島的基本狀況是小島多，大島少，無(wú)居民海島多，有居民海島少。無(wú)居民海島一般都為面積在500平方米以上1000平方米以下的小小島。如浙江舟山的嵊泗列島，其共有大小海島404個(gè)，但總面積僅86平方千米，平均面積僅0.21平方千米。除非經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的地質(zhì)過(guò)程或海平面有大幅變化，否則海島面積不會(huì)有明顯的增減。由于海島面積小，周?chē)直缓Ｋ鼑?，因而土地資源更顯珍貴。而且海島分散分布在海域中，其土地很難連片集中使用。

2、位置固定，具有相對(duì)封閉性

每個(gè)海島在地球上的經(jīng)緯度均是固定的，具有不可移動(dòng)性，因此海島土地只能就地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，無(wú)法規(guī)避洋流等自然要素的影響。由于與大陸或其他海島相對(duì)分離，使得海島成為一個(gè)獨(dú)立的小單元。與此同時(shí)，交通條件的限制使得海島的對(duì)外交流與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有較強(qiáng)的封閉性，對(duì)外開(kāi)放程度偏低。

3、土壤質(zhì)量差，生態(tài)環(huán)境脆弱

海島面積普遍都比較狹小，地域結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，淡水資源短缺，土壤貧瘠且有機(jī)質(zhì)含量少，一般的農(nóng)作物包括樹(shù)種都難以存活，土地生產(chǎn)潛力和產(chǎn)出效益較差，造成生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小，穩(wěn)定性差。而且，海島與大陸長(zhǎng)期分離，是一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，與外界進(jìn)行物質(zhì)和能量交換有限，使得海島的生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦受到破壞，極難修復(fù)。

4、土地資源開(kāi)發(fā)難度大、成本高

由于海島與大陸分離，土地長(zhǎng)期處于未開(kāi)發(fā)或低開(kāi)發(fā)狀態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，土地開(kāi)發(fā)難度很大，可用資源十分有限，尤其是淡水資源短缺，導(dǎo)致海島的居住成本、生態(tài)綠化保護(hù)成本非常高，海島的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在一定程度上受到限制。同時(shí)，海島交通不便，也給海島土地資源開(kāi)發(fā)利用造成了一定的難度，與陸地相比海島開(kāi)發(fā)成本相對(duì)較高。

5、土地資源具有獨(dú)立性和不可替代性

隨著全球海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，面對(duì)全球土地資源短缺、人口膨脹、環(huán)境惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，海島土地的重要性和不可替代性逐漸顯現(xiàn)。如何有效開(kāi)發(fā)利用海島地區(qū)的資源與空間將成為各個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

二、我國(guó)海島土地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)建設(shè)用地緊張的局勢(shì)日益凸顯，一些地方把目光轉(zhuǎn)向了“海域”。他們以海島為依托，大規(guī)模填海造地，滿(mǎn)足建設(shè)發(fā)展用地的需求。臨港工業(yè)不斷上馬，一些海景房也如雨后春筍般地建造起來(lái)。以山東省膠州灣為例，2005—2010年間，青島市各級(jí)政府在膠州灣內(nèi)審批的項(xiàng)目多達(dá)20幾個(gè)，填海面積達(dá)16平方公里，原來(lái)的一些海上孤島也因填海成為連陸島。此外，海島良好的自然環(huán)境、優(yōu)美的自然風(fēng)光與遠(yuǎn)離塵囂的神秘性對(duì)內(nèi)陸旅游者具有強(qiáng)大的吸引力，海島休閑度假、觀光游覽近年來(lái)越來(lái)越受到旅游者的親睞，一些地方為吸引游客，利用海島大肆開(kāi)發(fā)旅游景點(diǎn)，使得海島資源成為一個(gè)新的旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

應(yīng)該說(shuō)，適度開(kāi)發(fā)海島資源，對(duì)于拓展用地空間，緩解陸地資源的緊缺，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是具有一定積極意義的。但從近年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，各個(gè)地方的海島開(kāi)發(fā)由于長(zhǎng)期缺乏科學(xué)有效的管理，也逐漸暴露出不少的問(wèn)題，需要引起足夠的重視。

1、認(rèn)識(shí)缺乏，盲目開(kāi)發(fā)現(xiàn)象普遍

長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)海島的重要價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致一擁而上，盲目開(kāi)發(fā)現(xiàn)象突出。沿海地區(qū)一般是我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、人口較為密集的區(qū)域，長(zhǎng)期以來(lái)，高資源消耗的增長(zhǎng)方式使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受資源和空間的約束越來(lái)越明顯，為了擴(kuò)展發(fā)展空間，保證資源供給，沿海地區(qū)紛紛把海島開(kāi)發(fā)作為重要的手段，以換取“GDP的增長(zhǎng)和人口壓力的緩解”。這種盲目的海島開(kāi)發(fā)，表現(xiàn)在部分地區(qū)、單位和個(gè)人無(wú)視海島在生態(tài)環(huán)境、軍事、政治等領(lǐng)域的重要價(jià)值，單純以經(jīng)濟(jì)利益為目的，進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，竭澤而漁。

2、開(kāi)發(fā)利用手段落后，綜合利用水平不高

地理位置的特殊性決定了海島是海洋自然災(zāi)害的中心和前沿。在風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)、海冰等海洋災(zāi)害多發(fā)的環(huán)境條件下，島上水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)都比較困難，成為海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸，也進(jìn)一步制約了海島生態(tài)資源、漁業(yè)資源、旅游資源等各經(jīng)濟(jì)要素潛質(zhì)的充分發(fā)揮。缺乏海陸統(tǒng)籌發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展設(shè)計(jì)，使得海島綜合利用水平不高。

3、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

海島本身就是一個(gè)脆弱的生態(tài)體系。許多企業(yè)管理者看到了海島的發(fā)展?jié)摿Γ趰u上投資興辦企業(yè)，在看到經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，卻忽視了開(kāi)發(fā)可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞。在海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中，大量的海堤、海島建筑物的建設(shè)改變了原有的海流體系和水動(dòng)力條件，造成淤積加劇，污染物不能充分?jǐn)U散，導(dǎo)致海域生態(tài)環(huán)境惡化，加大了赤潮發(fā)生的強(qiáng)度和頻率，破壞了海岸與海底的自然平衡狀態(tài)，并有可能導(dǎo)致一些紅樹(shù)林、珊瑚礁等珍貴的海岸景觀和遺跡遭受毀滅。

4、海島開(kāi)發(fā)管理法規(guī)不完善

法律法規(guī)建設(shè)在海島管理工作中具有重要的意義，是保證海島管理體系形成和完善的條件。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)已制定了一系列有關(guān)海島的法規(guī)，但尚未形成完整的法規(guī)體系，且大多數(shù)是單項(xiàng)法規(guī)，基本上是陸地法規(guī)的延伸。同時(shí)很多海島地區(qū)還存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，不利于我國(guó)海島開(kāi)發(fā)管理工作的順利實(shí)施。

三、對(duì)海島土地開(kāi)發(fā)管理的思考

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，是全世界大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用海洋資源、擴(kuò)大海洋產(chǎn)業(yè)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的新時(shí)期。海島作為海洋系統(tǒng)的重要組成部分，擁有豐富的礦產(chǎn)資源、旅游資源、港口資源和生物資源，海島開(kāi)發(fā)將成為我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。如何按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)和利用海島資源，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型海島，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，將是未來(lái)的一個(gè)關(guān)鍵課題。

1、因地制宜，合理確定海島土地資源開(kāi)發(fā)利用的方向

海島土地資源可開(kāi)發(fā)潛力較大，可為各行各業(yè)提供必要的建設(shè)用地。有的島嶼及周?chē)Ｓ蛱N(yùn)藏著非金屬和金屬礦物，可提供一定的工業(yè)原材料；海島周?chē)臏\海和灘涂是海水養(yǎng)殖的良好區(qū)域，海島還具有天然的港址資源條件；有的海島有美麗的自然景觀，可以發(fā)展旅游業(yè)。因此，對(duì)海島資源的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值與前景必須要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，這樣才能利用好寶貴的資源。首先要對(duì)海島資源進(jìn)行詳細(xì)的勘察與評(píng)估，按照價(jià)值最大化原則，科學(xué)確定海島土地開(kāi)發(fā)利用的方向。其次根據(jù)海島周邊城市性質(zhì)和各海島不同的區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)、資源優(yōu)勢(shì)等，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧的原則，科學(xué)制定海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)規(guī)劃，對(duì)海島的適宜功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，確保海島資源在正確的軌道上進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用。

2、完善相關(guān)法律法規(guī)

目前頒布的《海域使用管理法》、《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》等對(duì)海島開(kāi)發(fā)建設(shè)的許可、審批、確權(quán)、海域使用范圍等都有一些相應(yīng)規(guī)定，但各項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容均不夠詳細(xì)，缺乏可操作細(xì)則及配套辦法，有必要進(jìn)一步完善海島相關(guān)法規(guī)。一方面，要及時(shí)清理和修訂與國(guó)家法律不一致的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，嚴(yán)格實(shí)施海島開(kāi)發(fā)利用許可證制度，對(duì)相關(guān)海島開(kāi)發(fā)權(quán)限實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)制度，以維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威和嚴(yán)肅性，維護(hù)海洋行政管理秩序。另一方面，應(yīng)結(jié)合新的土地管理法，盡快啟動(dòng)完善相應(yīng)的法律配套制度，特別是完善海島開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的分類(lèi)審批和管理、土地?fù)Q證、土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)等制度，加強(qiáng)政策層面的指導(dǎo)，增強(qiáng)海島在開(kāi)發(fā)建設(shè)中的可操作性。

3、建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的海島綜合管理體制

目前，我國(guó)的海域?qū)嵭兄醒虢y(tǒng)一管理和地方分級(jí)管理相結(jié)合的管理模式，由于海島具有特殊性、分散性及多功能性等特點(diǎn)，在海島資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，如果不進(jìn)行前期協(xié)調(diào)，往往會(huì)造成行政管理部門(mén)之間存在利益爭(zhēng)奪、管轄權(quán)交叉管理或管理空缺等問(wèn)題。因此，必須建立多部門(mén)協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合管理體制。具體到地方層面，應(yīng)在省級(jí)或市級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由海洋、國(guó)土、港口、旅游、水產(chǎn)、林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)密切配合，共同制定合理高效的海島土地開(kāi)發(fā)和管理計(jì)劃?？梢钥紤]由地方海洋管理局負(fù)責(zé)海島資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的綜合管理與協(xié)調(diào)工作，其他有關(guān)行政管理部門(mén)依照相關(guān)法律、法規(guī)履行自己的職責(zé)，做到分工明確，相互協(xié)作、密切配合，共同促進(jìn)海島開(kāi)發(fā)管理工作的順利開(kāi)展。

4、強(qiáng)化海島土地開(kāi)發(fā)利用的生態(tài)保護(hù)

海島是生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地理單元，海島資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的生態(tài)負(fù)面影響不容忽視。因此，有必要建立海島開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃和嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。海島土地開(kāi)發(fā)必須符合環(huán)境保護(hù)、土地利用、海域使用、水資源和森林保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定，海島的開(kāi)發(fā)、建設(shè)不得超出海島的環(huán)境容量。新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，必須符合海島主要污染物排放、建設(shè)用地和用水總量控制指標(biāo)的要求。有居民海島及其周邊海域應(yīng)當(dāng)劃定禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，并采取措施保護(hù)海島生物棲息地，防止海島植被退化和生物多樣性降低?？梢钥紤]建立“海島土地開(kāi)發(fā)的環(huán)境論證技術(shù)評(píng)估指標(biāo)體系”，綜合預(yù)評(píng)估海島土地開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)系統(tǒng)的變化、對(duì)海洋環(huán)境的累積性影響、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、生念服務(wù)功能損失以及環(huán)境容量等，以此作為海島開(kāi)發(fā)的前期論證。

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