底特律破產(chǎn)啟示錄

申麗娜

底特律瀕臨破產(chǎn)。這個聞名世界的汽車城在2012年被《福布斯》雜志評為年度美國最悲慘城市。過去一個月里，這已經(jīng)不是新聞。

從前，中國民眾對底特律的認(rèn)知可能來自這座汽車工業(yè)城市生產(chǎn)的產(chǎn)品以及電影《變形金剛》，如今，瀕臨破產(chǎn)的它因?yàn)榉績r一路狂跌引來世界投機(jī)者紛紛抄底，其中也不乏中國買家。

除此之外，底特律的命運(yùn)也應(yīng)該給我國城市主政者帶來一分思考：單一的支柱產(chǎn)業(yè)能不能支撐一座城市的持續(xù)發(fā)展？

各自的轉(zhuǎn)型路

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是我國很多城市正在或即將面臨的問題，尤其對于資源型城市來說，這個問題雖然已經(jīng)幾近老生常談卻依然具有緊迫性。它們經(jīng)歷著的發(fā)展規(guī)律已經(jīng)明確表示，過去依靠資源采掘業(yè)這項(xiàng)單一的支柱產(chǎn)業(yè)，無法支持城市的可持續(xù)發(fā)展。

自2008年開始，國家發(fā)改委先后公布了三批資源枯竭型城市名單共69個市（縣、區(qū)）。

其實(shí)，在我國，資源型城市不在少數(shù)。對于早已被普及了轉(zhuǎn)型意識的這些城市來說，需要轉(zhuǎn)型的話題對它們早已沒有了新意。如今它們需要的不僅是選擇讓城市突圍的新興產(chǎn)業(yè)，更需要找到方法，去解決轉(zhuǎn)型過程中遇到的系列問題。

在原有資源型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的模式被研究人士概括為“小轉(zhuǎn)型”。這種轉(zhuǎn)型模式依托原有的資源基礎(chǔ)，相比較轉(zhuǎn)型難度較低，但是延續(xù)了原有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，在一定程度上依賴資源，并且依然對生態(tài)環(huán)境帶來污染壓力。比如一些依靠礦產(chǎn)資源發(fā)展采掘業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的資源型城市在轉(zhuǎn)型中探索出以玻璃、陶瓷、水泥業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)。

另一些資源型城市則是徹底擺脫對原有資源的依賴，探索出與原有產(chǎn)業(yè)沒有接續(xù)關(guān)系的替代產(chǎn)業(yè)，業(yè)內(nèi)研究人士將其稱為“大轉(zhuǎn)型”。由于新興產(chǎn)業(yè)之前在此處發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，相對轉(zhuǎn)型難度較大。

從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的途徑來看，筆者根據(jù)國務(wù)院公布的資源枯竭型城市名單聯(lián)系了多座城市，了解到它們的轉(zhuǎn)型途徑具有高度相似性。在我國，資源采掘業(yè)被劃入第二產(chǎn)業(yè)，資源型城市在選擇轉(zhuǎn)型路徑時，通常有兩個主要努力方向。一是向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，這需要依賴優(yōu)良的農(nóng)業(yè)自然資源，不過大多數(shù)資源型城市發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然條件并不理想。其中也有成功案例，比如遼寧省阜新市，在2002年被列為當(dāng)時全國唯一的資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市后，將發(fā)展現(xiàn)代高新技術(shù)農(nóng)業(yè)作為了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的突破口。這是因?yàn)楦沸率斜旧砭哂辛己玫霓r(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，并在此基礎(chǔ)上，逐漸形成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主體的替代產(chǎn)業(yè)，并形成了多個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條。

另外一種途徑就是向旅游業(yè)、商貿(mào)及服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。我國在這方面進(jìn)行探索的城市比較多，例如黑龍江省雞西市將廢棄的礦山和礦井改造成為國家地質(zhì)公園，向社會公眾開放，發(fā)展旅游業(yè)。河北省唐山市南湖國家城市濕地公園是在原有采煤沉降區(qū)的基礎(chǔ)上建設(shè)而成，不僅發(fā)展了旅游業(yè)也帶動了餐飲、娛樂等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

如何籌資

在筆者與資源型城市財(cái)政部門工作人員的接觸中，了解到，轉(zhuǎn)型過程中，他們也遇到一些難點(diǎn)，而這些應(yīng)該是同類城市面臨的共同問題。

資源型城市轉(zhuǎn)型導(dǎo)致下崗失業(yè)人員和無生活來源人員的數(shù)目增多，如果安置不慎，將可能成為影響社會安定的因素，如何促進(jìn)對他們的就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)和安置，并將他們納入城市低保行列，成為資源轉(zhuǎn)型城市的一大民生問題。

同時，資金是資源型城市轉(zhuǎn)型必不可少的條件。無論對哪座資源型城市來說，轉(zhuǎn)型都是項(xiàng)長期浩大的工程，原有產(chǎn)業(yè)已經(jīng)不能提供充足的發(fā)展動力，在新興產(chǎn)業(yè)沒有培植成形之前，各項(xiàng)支出卻是必不可少。

資源型城市籌資途徑主要由三部分組成，一部分來自一般性本級財(cái)政收入；一部分是從中央和省一級政府獲得的稅收返還；一部分是從中央和省一級政府獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和國債資金。

按照相關(guān)規(guī)定，中央財(cái)政對名單在列的資源枯竭型城市會給予財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金支持。同時根據(jù)國務(wù)院的要求，資源型城市的可持續(xù)發(fā)展工作主要由省級人民政府負(fù)責(zé)。

筆者根據(jù)名單上的城市聯(lián)系到一座資源枯竭型城市所屬省份的財(cái)政廳，相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，“資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的工作，目前由我們省發(fā)改委以及我們財(cái)政廳的一個處室分別管理，而財(cái)政部門主要是配合發(fā)改委的工作。目前由我們負(fù)責(zé)的工作是每年通過直接預(yù)算財(cái)力轉(zhuǎn)移支付對省內(nèi)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型給予支持。另外，還會通過一些項(xiàng)目進(jìn)行支持?！?/p>

資源型城市自身也在尋找籌資途徑，如阜新市利用其政策、區(qū)位和人力資源等優(yōu)勢，注重招商引資的策略，吸引利用外資。湖北省黃石市在金融領(lǐng)域進(jìn)行了創(chuàng)新，開發(fā)出“采礦權(quán)質(zhì)押貸款”等多種新型信貸品種，支持中小企業(yè)發(fā)展。

不過，并不是所有的資源型城市都能幸運(yùn)的找到適合自己的籌資方式。筆者從另一個資源枯竭型城市的相關(guān)部門了解到，“上面給的資金不多，我們能夠找來的融資也不多，好在原來的家底還可以，主要依靠這些家底進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級?！?/p>

路在何方

是不是應(yīng)該通過特定的稅收、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、金融等政策措施，對資源型城市現(xiàn)存的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行直接或間接的調(diào)整？

筆者與財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的財(cái)稅專家進(jìn)行了交流，這位專家的觀點(diǎn)是，“提供稅收政策的前提是要有稅源，如果資源幾近枯竭，沒有那塊經(jīng)濟(jì)行為，就是收稅也收不到多少?！?/p>

于是，有相關(guān)人士提出將資源稅作為資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，上述專家對此表示，“如果把資源稅定位在作為資源開發(fā)的補(bǔ)償上，這是說得通的。資源開采后遺留一系列后續(xù)問題，需要去彌補(bǔ)。但是我們現(xiàn)在資源稅調(diào)節(jié)不是從補(bǔ)償角度去考慮的，而是從收入角度考慮的比較多。如果從資源環(huán)境治理的角度講，那么收資源稅的用途應(yīng)該是?？顚Ｓ?，但是這個目前沒有做到。而且資源稅從立稅至今收的稅并不多，相比于過去幾十年甚至上百年的資源開采來說，不足以彌補(bǔ)它遺留下來的問題。

所以該以什么思路對待資源型城市轉(zhuǎn)型。如果按照市場經(jīng)濟(jì)的思路考慮，比如美國西部的資源型城市 ，資源挖完了，城市發(fā)展無以為繼，人就自由流動到那些資源沒枯竭的地方去，不一定還要維持這個城市，但是這種情況似乎不適用于我國的國情。

那么在既定的制度范圍內(nèi)，如果中央有錢，就給點(diǎn)專項(xiàng)資助，至于要不要制定特定的稅收政策，我個人認(rèn)為意義不大。我國現(xiàn)有的這些資源枯竭型城市情況各不相同，如果讓中央出臺解決所有問題的統(tǒng)一政策很難。一味的給錢給政策往往會豢養(yǎng)出地方的依賴心理，過多的行為干涉也未必起到很好的作用。

‘授之以魚不如授之以漁，新興產(chǎn)業(yè)的形成需要過程。比如浙江省海寧市，事實(shí)上那里產(chǎn)的皮子并不多，先是因?yàn)槭炙嚾酥饾u集中，加工出來的皮革逐漸有了名氣，積聚了品牌效應(yīng)，經(jīng)過多年發(fā)展逐漸形成現(xiàn)在的皮革加工中心?！?/p>

底特律是一個產(chǎn)業(yè)集群的典型代表，美國三大汽車公司通用、福特和戴姆勒·克萊斯勒都集聚于此，形成龐大的汽車產(chǎn)業(yè)集群。底特律地處世界上最大的淡水湖區(qū)即五大湖區(qū)，水上交通方便；底特律所處的美國東北部是美國最早開發(fā)的工業(yè)區(qū)，鐵路和公路交通發(fā)達(dá)，水陸交通的便利大大降低了運(yùn)輸成本；底特律附近煤鐵資源豐富，這為汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了重要的資源基礎(chǔ)。吸引了從零件制造、金融服務(wù)到汽車維修等公司為汽車產(chǎn)業(yè)提供專業(yè)服務(wù)，并由此成為美國甚至是世界的汽車制造中心。

但整個產(chǎn)業(yè)集聚于此，也使各公司戰(zhàn)略趨同，封閉自守，滋生創(chuàng)新惰性，這降低了各公司對市場的反應(yīng)和適應(yīng)能力。隨著近年美國汽車產(chǎn)業(yè)的不景氣，底特律也由經(jīng)濟(jì)繁榮的大都市變成一個問題眾多的老工業(yè)區(qū)。

自然資源、運(yùn)輸成本、市場需求、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和外部性等因素，促使底特律汽車產(chǎn)業(yè)壯大，但由于產(chǎn)業(yè)集群的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險、自稔性風(fēng)險又使其自身走向衰退。這種因汽車產(chǎn)業(yè)而繁榮，又因其而衰落，正所謂“成也蕭何，敗也蕭何”。

事實(shí)上，類似的現(xiàn)象并非底特律所獨(dú)有。法國的煤礦區(qū)、英國卡迪夫等自然資源型地區(qū)，在上世紀(jì)80年代隨著資源枯竭，也衰落得很嚴(yán)重。不得不讓人感嘆：城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一則抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，一旦遭遇外部沖擊或資源枯竭，就足以改變整座城市的命運(yùn)。

有專家表示，城市能否在危機(jī)中轉(zhuǎn)型，政府的作用不容小覷。例如芝加哥雖然曾經(jīng)靠制造業(yè)起家，但是從上世紀(jì)70年代在政府的引導(dǎo)下就開始向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，現(xiàn)如今金融、會計(jì)、法律、咨詢等行業(yè)非常發(fā)達(dá)。過去的支柱產(chǎn)業(yè)制造業(yè)，現(xiàn)在只占經(jīng)濟(jì)總量的13%。