破繭

谷文 石云峰

兩年前，筆者曾經(jīng)做過(guò)一期全國(guó)財(cái)政績(jī)效體系建設(shè)的有關(guān)專(zhuān)題報(bào)道。其中選擇了江蘇、廣東幾省作為財(cái)政績(jī)效體系的“先行代表”，并以《靜悄悄的革命》為題，試圖標(biāo)示出我國(guó)財(cái)政績(jī)效甚至政府績(jī)效工作的方向與路徑。

在這兩年之中，筆者一直在關(guān)注這幾省的財(cái)政績(jī)效運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。比較有趣的是，以江蘇省財(cái)政為代表的“財(cái)政績(jī)效實(shí)踐派”，與以廣東省為代表的“財(cái)政績(jī)效理論派”，在許多方面出現(xiàn)了越來(lái)越大的分歧。

是由表及里，還是由內(nèi)而外？我們并不能簡(jiǎn)單的說(shuō)這兩種方式中的某一種“錯(cuò)了”，而是我們?cè)谥浪麄儽貙?huì)殊途同歸的情況之下，對(duì)于其現(xiàn)狀的一種純客觀的表達(dá)。不過(guò)對(duì)于媒體來(lái)說(shuō)，以實(shí)踐為導(dǎo)向的“江蘇模式”顯然在運(yùn)行上緊貼江蘇省省委書(shū)記羅志軍財(cái)政服務(wù)“兩個(gè)率先”、“八項(xiàng)工程”的主題主線和發(fā)展大局，切合黨的“十八大”堅(jiān)持改革、推進(jìn)創(chuàng)新的戰(zhàn)略定位，更能讓人看出接下來(lái)發(fā)展的方向和端倪，也是“實(shí)踐出真知、實(shí)踐是檢驗(yàn)真理唯一標(biāo)準(zhǔn)”的驗(yàn)證。在細(xì)節(jié)上，也更能簡(jiǎn)單的讓其他地方兄弟財(cái)政有可借鑒的意義。

正因此，筆者在江蘇省財(cái)政廳及江蘇省各地市的財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)首肯及支持下，嘗試著制作了這一期在通常媒體上很少見(jiàn)的“以實(shí)對(duì)實(shí)”的績(jī)效專(zhuān)題。在這些看起來(lái)非常枯燥的表格、數(shù)據(jù)和政策之下，其實(shí)是江蘇財(cái)政人對(duì)于財(cái)政績(jī)效管理體系建設(shè)的苦心孤詣。俗話說(shuō)外行看熱鬧，內(nèi)行看門(mén)道。如果我們其他地區(qū)的財(cái)政人們能從這幾頁(yè)紙中看出些可以借鑒的“門(mén)道”，那將是對(duì)我們工作最大的獎(jiǎng)賞。

采訪組經(jīng)過(guò)再三推敲，最終決定此次專(zhuān)題名為“破繭”。在上次《靜悄悄的革命》專(zhuān)題中，江蘇財(cái)政客觀的提出，財(cái)政績(jī)效工作正處于一個(gè)初始化的、碎片化的階段，是一場(chǎng)不流血但流汗甚至流淚的藍(lán)色“革命”。兩年過(guò)去，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)初的“政策碎片”已經(jīng)開(kāi)始逐漸整合為一個(gè)以實(shí)踐為基礎(chǔ)、以案例為借鑒、以歸納框架而非設(shè)計(jì)框架為藍(lán)圖、以應(yīng)激式政策而非主動(dòng)式政策為導(dǎo)向的，全范圍的績(jī)效體系。

正如江蘇省財(cái)政廳績(jī)效處處長(zhǎng)林玲所說(shuō)，江蘇財(cái)政績(jī)效從最開(kāi)始的“百家爭(zhēng)鳴”，現(xiàn)在已經(jīng)到了一個(gè)“二次進(jìn)化”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。但我們深刻的意識(shí)到，僅靠一個(gè)小小的專(zhuān)題報(bào)道，僅可以起到一個(gè)“目錄”的作用。如果要闡述江蘇財(cái)政績(jī)效的“前世今生”，可能需要一個(gè)完整的、理論性的課題。也考慮到地方財(cái)政工作中的客觀性，本專(zhuān)題涉及的一些數(shù)據(jù)為簡(jiǎn)化后的數(shù)據(jù)。涉及部門(mén)項(xiàng)目等均經(jīng)過(guò)編輯處理，請(qǐng)勿對(duì)號(hào)入座。

我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在地方財(cái)政績(jī)效工作中，存在著一些無(wú)法避免的“難題”。據(jù)此，我們采訪了江蘇省財(cái)政廳績(jī)效處處長(zhǎng)林玲。

《新理財(cái)》：江蘇省財(cái)政績(jī)效已經(jīng)運(yùn)行了很多年，但我們替我們的地方財(cái)政問(wèn)一句，在江蘇財(cái)政績(jī)效管理體系建設(shè)的過(guò)程中，您認(rèn)為績(jī)效部門(mén)應(yīng)該擁有多大的“權(quán)力”？（對(duì)上報(bào)告機(jī)制，對(duì)平級(jí)業(yè)務(wù)處室的關(guān)系，對(duì)預(yù)算部門(mén)的權(quán)力）

林玲：權(quán)力和責(zé)任是伴生的，與其說(shuō)績(jī)效部門(mén)應(yīng)擁有多大的權(quán)力，不如說(shuō)績(jī)效部門(mén)應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任，而且這種責(zé)任是與預(yù)算部門(mén)、平級(jí)業(yè)務(wù)處室的共同責(zé)任，這也是獨(dú)木難支的基本道理?？?jī)效部門(mén)將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效目標(biāo)評(píng)審報(bào)告上報(bào)上級(jí)部門(mén)，目的是為上級(jí)部門(mén)決策提供參與依據(jù)。對(duì)預(yù)算部門(mén)的工作指導(dǎo)、考核，目的是提高項(xiàng)目管理和財(cái)政資金管理水平，提高財(cái)政資金的使用效益。平級(jí)業(yè)務(wù)處室和主管部門(mén)，對(duì)不同環(huán)節(jié)的財(cái)政資金實(shí)施管理，是一種配合和協(xié)調(diào)的關(guān)系。

《新理財(cái)》：這是一個(gè)說(shuō)起來(lái)很簡(jiǎn)單，但實(shí)行起來(lái)存在著巨大矛盾的問(wèn)題：您認(rèn)為績(jī)效機(jī)構(gòu)應(yīng)該以一個(gè)什么形式存在？財(cái)政部門(mén)的績(jī)效處？還是單獨(dú)列出績(jī)效管理局？甚至延伸到更高的層面？為什么？

林玲：機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展起著很關(guān)鍵的作用，設(shè)置成財(cái)政部門(mén)的績(jī)效處，還是單獨(dú)列出績(jī)效管理局，甚至延伸到更高的層面，不能一概而論，這與預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展階段有關(guān)，與財(cái)政管理體制有關(guān)。至少?gòu)哪壳皝?lái)看，預(yù)算績(jī)效管理的體系不夠健全，績(jī)效管理人才隊(duì)伍建設(shè)仍需加強(qiáng)，績(jī)效管理的方法和工具還不成熟，機(jī)構(gòu)設(shè)置的升級(jí)顯然還不是時(shí)候。

《新理財(cái)》：就在江蘇一省，各地就想出了許多對(duì)績(jī)效部門(mén)權(quán)力“無(wú)限延伸”的制約方法。雖然說(shuō)績(jī)效并非是政府資金的“裁判員”，但涉及到“評(píng)價(jià)”“管理”工作，一定會(huì)涉及到一個(gè)公平問(wèn)題。您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以一個(gè)什么樣的方式來(lái)達(dá)到這種平衡點(diǎn)？第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)會(huì)起到多大的作用？

林玲：公平是相對(duì)的，沒(méi)有絕對(duì)的公平，績(jī)效部門(mén)可以通過(guò)以下的方法，使預(yù)算績(jī)效管理工作為部門(mén)所接受，一是評(píng)價(jià)結(jié)果和評(píng)審結(jié)果的反饋，二是預(yù)算信息公開(kāi)。第三方機(jī)構(gòu)的作用大小，一方面取決于第三方機(jī)構(gòu)的信譽(yù)、業(yè)務(wù)能力和獨(dú)立性等綜合因素，另一方面也受現(xiàn)行的行政管理體制、財(cái)政管理體制、投資管理體制、資金管理方式、項(xiàng)目管理方式等因素制約。破除體制束縛即是“破繭”。

《新理財(cái)》：說(shuō)到績(jī)效，如果說(shuō)我們考慮到政府資金的使用效率，那么就必然涉及到一個(gè)另外的“效”，即時(shí)效性，也就是和其他部門(mén)的連接。根據(jù)我們以往的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算部門(mén)是極不愿意財(cái)政“站在背后看我們?cè)趺椿ㄥX(qián)”的。拋開(kāi)“貓膩學(xué)說(shuō)”不談，您認(rèn)為這種績(jī)效報(bào)告機(jī)制應(yīng)該以一個(gè)什么樣的時(shí)間段為基點(diǎn)？（月報(bào)？季度？還是實(shí)時(shí)監(jiān)控？麻煩領(lǐng)導(dǎo)分析）從純技術(shù)層面來(lái)講，金財(cái)工程的平臺(tái)已經(jīng)不足以完成這種細(xì)致的連接工作，我們是否考慮過(guò)開(kāi)發(fā)我們單獨(dú)的“績(jī)效信息平臺(tái)”？

林玲：績(jī)效報(bào)告時(shí)間間隔當(dāng)然是越短越好，關(guān)鍵在于時(shí)機(jī)是否成熟，要解決政府層面的決心問(wèn)題、部門(mén)的反彈問(wèn)題、部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題、社會(huì)公眾認(rèn)知的問(wèn)題、回應(yīng)社會(huì)公眾質(zhì)疑的機(jī)制問(wèn)題，才能談及績(jī)效報(bào)告應(yīng)該以什么時(shí)效方式公開(kāi)。

對(duì)于績(jī)效信息平臺(tái)，許多地方在嘗試開(kāi)發(fā)，結(jié)果往往并不如人意，原因在于一是信息工程的復(fù)雜，二是信息資料的短缺，其他信息資料擁有方不愿將資源接入績(jī)效信息平臺(tái)，不過(guò)據(jù)了解，也有一些地方在信息平臺(tái)方面整合上做的比較好。由于信息平臺(tái)的開(kāi)發(fā)、整合、維護(hù)會(huì)形成不小的開(kāi)支，一般要推進(jìn)績(jī)效信息平臺(tái)建設(shè)，還是以省一級(jí)、甚至中央級(jí)績(jī)效部門(mén)頂層設(shè)計(jì)較為合理。

《新理財(cái)》：結(jié)果應(yīng)用，是財(cái)政績(jī)效工作的“目的”，也是財(cái)政績(jī)效工作目前最難以落地的一環(huán)。有人說(shuō)從一個(gè)部門(mén)開(kāi)始試點(diǎn)，但一定要嚴(yán)格執(zhí)行；有人說(shuō)一定要全覆蓋，但執(zhí)行過(guò)程中要有一定的彈性，讓部門(mén)逐漸適應(yīng)。您偏向于哪個(gè)方法？其中還有財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)“平級(jí)發(fā)通知”的詬病，那么執(zhí)行結(jié)果是否需要由主政者實(shí)施？您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何捋順結(jié)果應(yīng)用之中的這些“疙瘩”？

林玲：結(jié)果應(yīng)用的落實(shí)在于領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)，在于制度的約束，也是以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理宗旨所在。因?yàn)榻Y(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理最關(guān)鍵最核心的要素，也是最難落實(shí)的內(nèi)容，困難和阻力重重，在一個(gè)平衡的機(jī)制下，誰(shuí)都不愿打破平衡，不愿成為第一個(gè)吃螃蟹的人，誰(shuí)也不知道推進(jìn)結(jié)果應(yīng)用會(huì)帶來(lái)什么后果，因而沒(méi)人愿意賭這一把。即使應(yīng)用了，主管部門(mén)、平行處室也表現(xiàn)出不愿或?qū)ふ腋鞣N理由來(lái)解釋、辯解。另一個(gè)推進(jìn)結(jié)果應(yīng)用的渠道是更上一層的推動(dòng)，比如說(shuō)是財(cái)政部，提出硬性的要求，加之檢查考核，但估計(jì)這一點(diǎn)很難做到。

《新理財(cái)》：在江蘇“百花齊放”的過(guò)程中，實(shí)際上存在著一個(gè)廣泛的問(wèn)題，即我們經(jīng)常是在做同樣的事情。不同城市的同一種項(xiàng)目，除了一些細(xì)節(jié)不同，實(shí)際在大方向和框架上是可以借鑒的。那么我們是否可以建立一個(gè)可借鑒的項(xiàng)目庫(kù)？我知道省級(jí)現(xiàn)在已有，但市級(jí)的，更“接地氣”的項(xiàng)目庫(kù)，怎么有機(jī)的把它們連接起來(lái)？再問(wèn)一個(gè)延伸性的問(wèn)題，這些項(xiàng)目庫(kù)您認(rèn)為會(huì)有多大范圍的可借鑒性？

林玲：建成一個(gè)項(xiàng)目庫(kù)的用處很大，工作量也大，用分?jǐn)?shù)或等級(jí)來(lái)標(biāo)記項(xiàng)目效果更好，更利于說(shuō)理、說(shuō)服人。但是誰(shuí)來(lái)做這個(gè)事，而且誰(shuí)也愿意公開(kāi)自己的項(xiàng)目信息和預(yù)算信息。如果要做，需要把預(yù)算績(jī)效檔案工作擺到一個(gè)重要的位置，建立項(xiàng)目的時(shí)候，要把一些敏感因素加以處理。

《新理財(cái)》：我們說(shuō)我們要做一個(gè)真正具有地方財(cái)政實(shí)際借鑒意義的專(zhuān)題，那么“接地氣”的問(wèn)題問(wèn)完了，最后一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于我們的理論建設(shè)層面：我們實(shí)踐了這么久，您如何看待理論與實(shí)際脫節(jié)這樣的現(xiàn)狀？而我們的理論修訂又往往拖的非常之久，使得我們的理論幾乎永遠(yuǎn)是走在實(shí)踐工作身后的。您認(rèn)為財(cái)政績(jī)效體系建設(shè)工作是否也會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似的狀況？

林玲：預(yù)算績(jī)效管理和其他財(cái)政管理工作有很大的不同，它涉及不同學(xué)科、不同行業(yè)、不同理論，全方位、全覆蓋、全過(guò)程，比較復(fù)雜。理論研究要么很復(fù)雜，要么太淺顯，把復(fù)雜的理論研究簡(jiǎn)單化，把簡(jiǎn)單的理論研究抽象化，是一項(xiàng)很難的工作，在我們今天實(shí)踐還沒(méi)有說(shuō)是完善的時(shí)候，過(guò)于強(qiáng)化理論研究還不成熟，但在某些方面加以研究還是可行的。這方面的工作，主要依靠省以上績(jī)效部門(mén)和規(guī)模以上的科研院所來(lái)推動(dòng)和落實(shí)。