城鎮(zhèn)化需在體制機(jī)制改革上有突破

張占斌

城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，也期待著配套的改革突破。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開改革，離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新改革密不可分，城鎮(zhèn)化存在的矛盾和問題也與體制機(jī)制不完善直接相關(guān)。今后一段時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，須把深化改革特別是體制機(jī)制改革放在突出位置，加大難題破解，在體制機(jī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有突破。

統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，須以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，在中央統(tǒng)一規(guī)劃和部署下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時(shí)改革嵌入戶籍制度中的其他二元制度，分類整體推進(jìn)。

首先要?jiǎng)冸x戶籍制度的福利分配功能，恢復(fù)其本身的管理功能。打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度。特大城市和大城市要合理控制人口無體量。

其次要建立健全深化戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的難點(diǎn)所在。要繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口附加利益，須同時(shí)解決土地制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等配套改革問題。

第三要改革公共財(cái)政體制，為戶籍制度改革提供必要財(cái)政基礎(chǔ)。進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠稅源，推動(dòng)市民化的財(cái)力支持，調(diào)整城鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，戶口登記與財(cái)政待遇相結(jié)合，以財(cái)政管理促進(jìn)戶口管理。

深化土地管理制度改革

按照解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高土地利用效率和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、保障農(nóng)民利益的要求深化土地制度改革。

一是要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。要按照有明確和保護(hù)土地用益物權(quán)的思路，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，并完善土地產(chǎn)權(quán)法律制度。

二是要完善征地和流轉(zhuǎn)制度。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高對農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要在注重糧食安全和保護(hù)耕地的前提下，逐步放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后上市交易，保護(hù)農(nóng)民成為農(nóng)村集體用地交易主體地位，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地真正實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)、同價(jià)。

三是要積極開展土地綜合整治。在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)為平臺，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，通過建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進(jìn)行配套制度改革。

四是要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。要制定科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)展。小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)注意規(guī)?；?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)適當(dāng)集中。建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，提高土地利用集約度。重視土地環(huán)境的整治與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

完善住房保障制度改革

要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)民工保障性住房為重點(diǎn)，完善住房保障制度體系。一要堅(jiān)持市場供應(yīng)為主，加大保障性住房供給，建立覆蓋不同收入群體的城鎮(zhèn)住房多元化供應(yīng)體系。二要完善住房保障體系，加大經(jīng)濟(jì)適用房和廉住房建設(shè)力度，大力發(fā)展公租房，增加對城鎮(zhèn)中低收入群體住房供給。三要將住房保障納入公共財(cái)政體系，建立穩(wěn)定的住房保障資金渠道。四要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

深化財(cái)稅金融體制改革

要通過財(cái)稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。

一是建立健全公共服務(wù)能力，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)供給責(zé)任，推進(jìn)建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系，探索農(nóng)業(yè)人口市民化的成本分擔(dān)責(zé)任和時(shí)間安排。

二是加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高中央財(cái)政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出中的比重。

三是加快地方稅收體系建設(shè)，培育穩(wěn)定的地方收入來源，加快開征房產(chǎn)稅，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。

四是合理確定土地出讓收入在不同主體間分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財(cái)政管理，提高土地出讓收入使用效率，減少地方政府對土地財(cái)政的依賴。在深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革方面，根據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)性質(zhì)不同，建立多元化、多渠道資金供給模式。放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加大公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入，政策性金融要予以支持，對介于公益性和經(jīng)營性之間的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，拓寬融資渠道，通過特許經(jīng)營、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金和境外資金參與建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范地方投融資平臺運(yùn)作，穩(wěn)妥發(fā)行城鎮(zhèn)建設(shè)債券。

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置改革

加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制，行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置越來越重要。通過加快市鎮(zhèn)體制改革，提高社會(huì)管理能力，加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。未來20年，需在以下方面努力探索：

第一，依法調(diào)整行政區(qū)劃，促進(jìn)地方政府層級向三級轉(zhuǎn)化。調(diào)整的方向是逐步調(diào)整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴(kuò)大。一是增加省級建置。從國外的經(jīng)驗(yàn)和有效的公共產(chǎn)品供給出發(fā)，我國省級建置還要多增設(shè)一些。增加的辦法有三個(gè)：第一，將一個(gè)省一分為二；第二，從幾個(gè)省中劃出一塊設(shè)一個(gè)??；第三，以一個(gè)特大城市為中心增設(shè)幾個(gè)重慶模式的直轄市。現(xiàn)在看第三種辦法比較好，增加機(jī)構(gòu)少、震動(dòng)小。二是調(diào)整縣域規(guī)模。我國現(xiàn)有2000多個(gè)縣（市），存在數(shù)量偏多，規(guī)模偏小問題?？煽紤]適當(dāng)整合規(guī)模過小的縣。

第二，增設(shè)直轄市，實(shí)行合理布局。直轄市是城市政區(qū)中層次最高、規(guī)模最大、直隸于中央政府管理的一級政區(qū)，在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中占有極其重要的地位?，F(xiàn)在直轄市數(shù)量偏少，分布不平衡。4個(gè)直轄市京、津、滬集中于沿海，重慶直轄后消除了西南的空白點(diǎn)，但西北、華中、華南和東北仍缺少直轄市。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)證明，特大城市作為國家或大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、科技、信息、金融、管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量等方面，大城市具有獨(dú)特優(yōu)勢。在中國特定的體制環(huán)境下，行政地位即政治權(quán)力因素對城市和區(qū)域發(fā)展的影響往往會(huì)超過經(jīng)濟(jì)因素的作用。重慶直轄以后的發(fā)展就是一個(gè)很好例證。當(dāng)然，增設(shè)直轄市的數(shù)量不宜過多，要強(qiáng)調(diào)城市質(zhì)量，注意合理布局，要有帶動(dòng)性。

第三，加快省域內(nèi)的區(qū)域中心城市的形成，重點(diǎn)發(fā)展縣級市。目前我國縣級政區(qū)中市的數(shù)量太少，比例太低，縣與縣級市的比例為4：1，在一些地方制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要增設(shè)一些縣級市。未來20年，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展縣級市。無論是整縣改市還是切塊設(shè)市，都是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求。設(shè)市模式存在這樣那樣的缺陷應(yīng)該改革、創(chuàng)新和完善，但不能因?yàn)樵O(shè)市模式的不足而長期停止設(shè)市工作。城市的數(shù)量應(yīng)隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而逐漸有所增多。在“十二五”時(shí)期重新啟動(dòng)縣級市的審批條件已經(jīng)成熟。

第四，盡快啟動(dòng)“鎮(zhèn)級市”試點(diǎn)。我國小城市數(shù)量偏少，應(yīng)該積極發(fā)展。對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)應(yīng)該積極進(jìn)行設(shè)市的改革，大膽探索“鎮(zhèn)級市”的新模式?！版?zhèn)級市”為縣轄市行政體制。設(shè)立“鎮(zhèn)級市”有這樣一些理由：一是“鎮(zhèn)級市”為建制鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)型居民區(qū)向中小城市轉(zhuǎn)型找到了新途徑。二是“鎮(zhèn)級市”是對我國城鎮(zhèn)體系的完善，更是對中國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化歷史的充分尊重。