建立全國(guó)統(tǒng)一學(xué)籍信息平臺(tái)

郭宇寬 王增偉

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力涌入城市，而中國(guó)義務(wù)教育資源配置機(jī)制并未隨之做出及時(shí)、有效的變化，因此大量流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題日益凸顯出來(lái)，具體表現(xiàn)在“打工子弟”與“留守兒童”兩個(gè)方面。

許多研究都將這兩方面分開(kāi)來(lái)談，其實(shí)這兩個(gè)問(wèn)題是一枚硬幣的兩面。據(jù)我們2008-2010年對(duì)北京和上海打工子弟1000名10歲左右打工子弟的跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)每年在“留守”與“流動(dòng)”之間變化的孩子大約在30%左右，今天留守的兒童，明天就成為流動(dòng)了。因此，本文統(tǒng)一使用“流動(dòng)兒童”的概念，在具體論證上則更多采取“打工子弟”的視角，因?yàn)榇蚬ぷ拥芩幍奶厥猸h(huán)境更能凸顯出城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)矛盾。

“兩為主”政策背后的財(cái)政難題

為解決流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的難題，國(guó)務(wù)院于2001年出臺(tái)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”（簡(jiǎn)稱“兩為主”政策）。“兩為主”政策規(guī)定了解決流動(dòng)兒童教育問(wèn)題的責(zé)任主體——流入地政府。由于人口流動(dòng)的最大動(dòng)力來(lái)自于經(jīng)濟(jì)因素，因此中國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)達(dá)市縣實(shí)際上成為了主要的流動(dòng)兒童教育責(zé)任主體。

“兩為主”政策貌似打破了戶籍制度對(duì)城鄉(xiāng)兒童公平接受義務(wù)教育的阻隔——既然所有適齡兒童都能就讀公辦中小學(xué)了，豈不是真正實(shí)現(xiàn)教育公平了嗎？但現(xiàn)實(shí)結(jié)果是，北上廣等大城市的打工子弟教育狀況并沒(méi)有得到根本改善，媒體接連報(bào)道的打工子弟學(xué)校被關(guān)停事件直接反映了“兩為主”政策在執(zhí)行中的尷尬：現(xiàn)有公辦中小學(xué)無(wú)力全部吸納不斷涌入的流動(dòng)兒童，同時(shí)民辦學(xué)校甚至是未取得合法執(zhí)照的“打工子弟學(xué)?！边h(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到義務(wù)教育學(xué)?！皹?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”的要求。根據(jù)我們?cè)谏綎|、江蘇、上海、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)研的結(jié)果，各地對(duì)于貫徹落實(shí)“兩為主”政策要求不可謂不努力，但仍然無(wú)法突破現(xiàn)行財(cái)政管理體制的固化難題。

課題組在江蘇省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇省對(duì)流動(dòng)兒童教育問(wèn)題做了一些非常積極的工作，包括從2005年開(kāi)始每年安排1500萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于省內(nèi)流動(dòng)兒童教育工作，并于2011年將補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)增加到3000萬(wàn)。然而這些補(bǔ)助資金對(duì)于日益增長(zhǎng)的流動(dòng)兒童數(shù)量來(lái)說(shuō)仍然是杯水車薪。隨著非本地戶籍生源的快速增長(zhǎng)，江蘇省許多發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)兒童數(shù)量已經(jīng)接近甚至超過(guò)當(dāng)?shù)貙W(xué)生數(shù)，這些地方為保障流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育提供辦學(xué)條件和師資條件所需要的經(jīng)費(fèi)壓力越來(lái)越大。實(shí)行全面免費(fèi)義務(wù)教育以后，地方財(cái)政承擔(dān)了這些孩子全部的學(xué)習(xí)費(fèi)用，而且還在逐年增長(zhǎng)，所以許多地區(qū)現(xiàn)有辦學(xué)規(guī)模已經(jīng)無(wú)法保證當(dāng)?shù)剡m齡兒童和流動(dòng)兒童同時(shí)按照“就近入學(xué)”的原則接受義務(wù)教育的需要，一些大班額現(xiàn)象非常嚴(yán)重，一些地區(qū)特別是城市公辦學(xué)校班額較大，有的學(xué)校班額達(dá)到60多人，生師比嚴(yán)重超標(biāo)，所以只能安排流動(dòng)兒童到指定相對(duì)較遠(yuǎn)的公辦學(xué)校就讀。甚至一些干部私下里向課題組訴苦，一些“災(zāi)情”嚴(yán)重地區(qū)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足，不得已便向流動(dòng)兒童收取借讀費(fèi)，這是與中央政策相違背的，但不收借讀費(fèi)財(cái)政確實(shí)無(wú)力提供額外的支持，這讓許多地區(qū)進(jìn)退維谷。

以江蘇省昆山市為例。由于昆山市財(cái)政收入能力較強(qiáng)，所以昆山市盡量將大部分流動(dòng)兒童吸納到公辦學(xué)校中，對(duì)于無(wú)力吸納的，再分配到民辦學(xué)校中。表1列出了非昆山籍兒童在公辦、民辦中小學(xué)分布情況。

可以看出，盡管昆山市是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣首位，而且地方教育財(cái)政支出比例超過(guò)20%，但仍然無(wú)力將所有流動(dòng)兒童都吸納到公辦學(xué)校，還有接近四成流動(dòng)兒童被迫到民辦學(xué)校就讀。整個(gè)蘇州市有241所民辦學(xué)校，其中合法的只有74所，其余都是非法辦學(xué)。蘇州市的財(cái)政收入位列全國(guó)前列，尚且要依靠民辦學(xué)校甚至非法學(xué)校來(lái)吸納流動(dòng)兒童，可以想見(jiàn)其它地方情況可能更差。

目前昆山市9所民辦學(xué)校都是合法辦學(xué)，而且市政府正在努力也將它們轉(zhuǎn)化為公立學(xué)校，但面臨的一個(gè)最大障礙就是錢從哪里出。昆山市本級(jí)財(cái)政已經(jīng)承擔(dān)了大部分義務(wù)教育財(cái)政支出，包括事業(yè)費(fèi)支出和基建投資支出。如果再轉(zhuǎn)化剩余的民辦學(xué)校，一定會(huì)面臨生均公用經(jīng)費(fèi)、教師績(jī)效工資大幅上漲的壓力。由于江蘇屬于東部發(fā)達(dá)省，所以中央財(cái)政基本不向江蘇進(jìn)行轉(zhuǎn)移；昆山又是江蘇的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市，所以省級(jí)財(cái)政基本也不向昆山轉(zhuǎn)移，只是每年象征性地?fù)芨兑恍┆?jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。因此，昆山市一方面將三分之一的稅收上繳了上級(jí)財(cái)政，另一方面又承擔(dān)了包括蘇北、安徽、河南等省內(nèi)外流入的流動(dòng)兒童的義務(wù)教育財(cái)政支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配。

上海與昆山市的情況類似?，F(xiàn)在上海市義務(wù)教育階段適齡兒童一共36萬(wàn)人，其中流動(dòng)兒童占所有兒童的比例為40%，小學(xué)一二年級(jí)更是超過(guò)50%。按照上海市2萬(wàn)元/人/年的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，僅人頭支出每年就有七十幾個(gè)億。如果要將所有兒童都納入公辦學(xué)校，那新建學(xué)校的費(fèi)用、教師編制增長(zhǎng)帶來(lái)的教師績(jī)效工資壓力更是不可想象，因此上海市本級(jí)財(cái)政不具備將所有兒童納入公辦學(xué)校的條件，只能以民辦學(xué)校乃至“打工子弟學(xué)校”作為補(bǔ)充。因此流入地政府除了上級(jí)的壓力以外，主要靠覺(jué)悟，缺乏解決流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的制度性支撐。

關(guān)鍵在于提高“瞄準(zhǔn)效率”

那么如何從財(cái)政角度為解決流動(dòng)兒童教育問(wèn)題建立制度性安排呢？現(xiàn)有的研究表明有兩種可以并行的路徑：一是增量改革，即將以流入地財(cái)政為主的財(cái)政負(fù)擔(dān)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒?、省、市縣三級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的模式；二是存量改革，即提高現(xiàn)有教育財(cái)政的“瞄準(zhǔn)效率”。

增量改革毫無(wú)疑問(wèn)是教育財(cái)政體制改革的大方向，但在另一方面，中央負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)卻在很多地方被浪費(fèi)。前任北京市教委主任劉利民曾表示，“近年來(lái)北京市和區(qū)縣財(cái)政每年用于流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)超過(guò)10億元?！边@個(gè)數(shù)據(jù)遭到了很多方面的質(zhì)疑，大多數(shù)打工子弟并沒(méi)有感覺(jué)到享受了這么多的福利。但是，如果我們按照北京市2010年生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出小學(xué)5836.99元、初中8247.66元的標(biāo)準(zhǔn)，按照“公攤”的算法，將生均公用支出經(jīng)費(fèi)乘以在北京市公立學(xué)校就讀的打工子弟人數(shù)，得出北京市每年用于流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)超出10億元并不奇怪。但問(wèn)題在于即使沒(méi)有一個(gè)打工子弟進(jìn)入北京市公立學(xué)校，北京的教育經(jīng)費(fèi)也很難省下十幾億來(lái)。原因在于北京目前并沒(méi)有專門為打工子弟興辦學(xué)校，主要是以一些每班生額不足二三十人的公立學(xué)校為主招收打工子弟， 只要增加每個(gè)學(xué)生幾百元的生均公用經(jīng)費(fèi)即可。如果不是由打工子弟來(lái)使用，大多數(shù)這些生源不足的北京市公立學(xué)校依然需要運(yùn)轉(zhuǎn)維持，實(shí)際資源使用效率較為低下。

不僅北京面臨教育資源使用效率低下的問(wèn)題，中西部許多貧困地區(qū)一方面是教育經(jīng)費(fèi)不足，一方面也存在教育財(cái)政浪費(fèi)的問(wèn)題。2011年有媒體披露了湖南永州教師吃空餉的情況：“教師在編不在職，拿著財(cái)政薪水，卻在從事第二職業(yè)；校長(zhǎng)放任教師停薪留職，隱瞞不報(bào)，截留教師工資作學(xué)校收入，或中飽私囊；教育局默許學(xué)校行為，或參與聯(lián)合吃財(cái)政空餉?！眱H寧遠(yuǎn)一縣，就有上百教師吃空餉。網(wǎng)上有很多批評(píng)，但在筆者看來(lái)，這是目前教育撥款體制下幾乎無(wú)法避免的，在教育經(jīng)費(fèi)在基層的使用是幾乎一筆糊涂帳的情況下，基層有“吃空餉”的傾向，是真實(shí)的人性的反應(yīng)。而永州的教師吃空餉問(wèn)題，在全國(guó)范圍內(nèi)這只是揭開(kāi)了冰山一角。

問(wèn)題在于，這些教師即使不在職，學(xué)校依舊可以正常運(yùn)作，同理即使這些教師真的在職，可想而知也是無(wú)所事事。而永州及寧遠(yuǎn)縣因?yàn)榕弿V東省又是湖南重要的勞務(wù)輸出基地。 可想而知很多永州的孩子在外地做打工子弟，享受不到公共教育資源的補(bǔ)貼，而在家鄉(xiāng)，很多教育資源卻被浪費(fèi)，人浮于事的一些人在“吃空餉”、“吃空額”，這絕對(duì)是教育事業(yè)的異化。這也凸顯出本課題的核心問(wèn)題，即如何協(xié)調(diào)一方面流動(dòng)人口的孩子“沒(méi)學(xué)上”，一方面北京或者永州各地都存在不同程度的教育資源低效配置乃至“吃空餉”，也就是如何盡可能使公共的教育經(jīng)費(fèi)能夠跟著孩子走，而不是跟著校長(zhǎng)走或者跟著教育局走。

同樣的道理，教育經(jīng)費(fèi)若要用在“刀刃上”，最理想的方法也是采取“教育券”的方式，根據(jù)適齡兒童家庭資產(chǎn)、收入、人數(shù)等信息將所有兒童根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，生均公用經(jīng)費(fèi)所有兒童共享，貧困補(bǔ)助只有達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)的兒童才有權(quán)享受。但中國(guó)在現(xiàn)階段很難實(shí)現(xiàn)這種理想狀態(tài)，原因在于我們現(xiàn)有的身份管理系統(tǒng)對(duì)此缺乏技術(shù)支持，甚至準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)適齡兒童年齡、地理位置等信息都有困難。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，許多流動(dòng)兒童密集地區(qū)都有這樣的抱怨：“有的學(xué)生在校才讀了兩個(gè)月，連招呼都不打（學(xué)籍未注銷）就不見(jiàn)了，學(xué)校派人多番打聽(tīng)后才知道，原來(lái)學(xué)生已經(jīng)隨父母到另一個(gè)城市去了”。還有些進(jìn)城務(wù)工的父母為不滿國(guó)家法定上學(xué)年齡的孩子謊報(bào)年齡，將應(yīng)接受幼兒教育的孩子提前送到小學(xué)里，把小學(xué)當(dāng)成了托兒所。上述種種亂象之所以能發(fā)生，關(guān)鍵在于中國(guó)缺乏像成人身份證系統(tǒng)一樣面向義務(wù)教育階段人群的身份管理系統(tǒng)。

全國(guó)統(tǒng)一學(xué)籍信息平臺(tái)是改革的軟性基礎(chǔ)

對(duì)于義務(wù)教育階段的兒童，中國(guó)現(xiàn)在缺乏一套行之有效的身份管理系統(tǒng)，具體表現(xiàn)在教育財(cái)政體制上，即為現(xiàn)行義務(wù)教育財(cái)政缺乏足夠清晰透明的撥付依據(jù)。

對(duì)于義務(wù)教育階段人群，學(xué)籍毫無(wú)疑問(wèn)是身份證外最重要的身份標(biāo)識(shí)，因此學(xué)籍信息系統(tǒng)也應(yīng)該成為義務(wù)教育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施中的重要組成部分。教育部其實(shí)已經(jīng)意識(shí)到了學(xué)籍管理的重要性。2007年9月，教育部辦公廳發(fā)布《中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍信息化管理基本信息規(guī)范》，對(duì)中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍管理所需的數(shù)據(jù)內(nèi)容及其技術(shù)屬性作出了規(guī)定，定義了中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍管理中涉及入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、借讀、休學(xué)、復(fù)學(xué)、升級(jí)、畢業(yè)、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、學(xué)業(yè)考試、獎(jiǎng)勵(lì)、處分等管理工作所需的基本信息。在這一文件的指導(dǎo)下，各省、自治區(qū)、直轄市都開(kāi)始逐步建立本區(qū)域內(nèi)的學(xué)籍信息系統(tǒng)。在我們調(diào)研的省市，包括江蘇、上海、山東、廣東，全都建立了?。ㄊ校┍炯?jí)的學(xué)籍的學(xué)籍信息系統(tǒng)。

這些省級(jí)的學(xué)籍信息系統(tǒng)都能做到“全省（市）聯(lián)網(wǎng)，一人一號(hào)”，即在本省（市）內(nèi)每個(gè)學(xué)齡階段的孩子只能獲得唯一一個(gè)學(xué)籍號(hào)，學(xué)生信息可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)集中處理，轉(zhuǎn)學(xué)、休學(xué)、復(fù)學(xué)、退學(xué)、升級(jí)、跳級(jí)、留級(jí)等學(xué)籍變動(dòng)均需經(jīng)批準(zhǔn)后，在學(xué)籍系統(tǒng)中進(jìn)行。這樣一方面能避免一些“名校”突破招生限額多招收優(yōu)質(zhì)生源，另一方面也能對(duì)省內(nèi)義務(wù)教育階段的流動(dòng)兒童的信息有一個(gè)持續(xù)的跟蹤統(tǒng)計(jì)，避免前面講的“學(xué)生突然失蹤”和“不足齡學(xué)生”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

但是這些省級(jí)的學(xué)籍管理系統(tǒng)有一個(gè)缺陷，就是像早時(shí)候修鐵路一樣，這些系統(tǒng)也是各修一截，并不能做到“車同軌”。一旦孩子發(fā)生跨省的流動(dòng)，學(xué)籍就無(wú)法追蹤，所謂學(xué)籍和戶籍脫離就沒(méi)有意義了。也可以這么說(shuō)，假如一個(gè)蘇北的農(nóng)村孩子，從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市就讀，教育經(jīng)費(fèi)可以做到跟著他走，戶籍地所在學(xué)校也不能“吃空餉”。而假如他流入到上海去，一是江蘇省的教育經(jīng)費(fèi)他就不可能享受到，二是他戶籍所在地的校長(zhǎng)就可以上下串通，依舊虛報(bào)其學(xué)籍，靠這個(gè)信息系統(tǒng)就不能發(fā)現(xiàn)了。

許多學(xué)者都在呼吁建立“教育券”制度，但在實(shí)際上，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際上就是一種“教育券”，因?yàn)樗淖饔脤?duì)象就是學(xué)齡兒童本身，也就是說(shuō)一個(gè)安徽孩子到江蘇讀書，他仍然能享受中央財(cái)政撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)。但是這個(gè)教育券制度還不完善，因?yàn)槿狈?duì)流動(dòng)兒童的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致它的瞄準(zhǔn)效率過(guò)低?？紤]到未來(lái)的增量改革，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)比例的增大，這種撥付誤差造成的資源浪費(fèi)將更加嚴(yán)重。因此，如果我們要推進(jìn)教育財(cái)政體制改革，要建立跟隨實(shí)際的兒童流動(dòng)，不是戶籍為撥款單位，那么建立全國(guó)統(tǒng)一的學(xué)籍信息系統(tǒng)是當(dāng)務(wù)之急。借助于這一平臺(tái)，政府將能大幅度降低“該給的沒(méi)給”和“不該給的給了”這兩類錯(cuò)誤，從而大大提高教育服務(wù)的“瞄準(zhǔn)效率”，并達(dá)到節(jié)約公共資金的目的。

推進(jìn)教育人事體制改革

前面提到了廣東對(duì)學(xué)籍平臺(tái)的利用走在了全國(guó)前列，不僅在技術(shù)上能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)學(xué)齡兒童的規(guī)模、地理分布等信息，而且改變了地方教育財(cái)政預(yù)算的測(cè)算模式。然而在更大范圍的、跨地區(qū)的教育財(cái)政體制改革上，廣東省也還處于艱難推進(jìn)的階段。比如一個(gè)粵西或粵北貧困縣市的孩子跟隨打工的父母到了東莞市上學(xué)，雖然在技術(shù)上這個(gè)孩子是可以被準(zhǔn)確追蹤的，但用在他身上的教育經(jīng)費(fèi)卻也難以實(shí)現(xiàn)完全轉(zhuǎn)移到東莞來(lái)。對(duì)此東莞市也在一直向廣東省反映，并獲得了一定的回應(yīng)，具體表現(xiàn)為每年廣東會(huì)根據(jù)東莞接受流動(dòng)兒童的數(shù)量，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式向東莞轉(zhuǎn)移一部分資金。

在中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制“分蛋糕”的邏輯下，這其實(shí)也是教育券邏輯的實(shí)現(xiàn)，只是還比較粗糙。 前面我們提到了湖南永州教師吃空餉事件，除了凸顯出教育財(cái)政體制的固化，也凸顯出了教育人事體制的固化，而且這兩個(gè)方面關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)?，F(xiàn)行的教師編制是按照“生師比”進(jìn)行合編的，即一定數(shù)量的學(xué)生編配一定數(shù)量的老師，城鄉(xiāng)有差別。但隨著城市化進(jìn)程的加快和流動(dòng)人口規(guī)模的劇增，導(dǎo)致教育人事體制出現(xiàn)了多個(gè)方面的扭曲：

一是像湖南永州一些勞務(wù)輸出地依托戶籍偽造學(xué)生數(shù)量從而人為地隱性“超編”，騙取教育經(jīng)費(fèi)，不再詳述。

二是許多人口流入地區(qū)缺編嚴(yán)重，教師數(shù)量嚴(yán)重不足。如果再加上現(xiàn)行城市規(guī)劃“攤大餅”、“蓋高樓”的傾向，往往導(dǎo)致大班額現(xiàn)象的出現(xiàn)。我們?cè)卩嵵?、西安等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，中西部省份的省會(huì)城市往往是本省務(wù)工人員的集中流入地，許多中小學(xué)班級(jí)出現(xiàn)七十人、八十人乃至超過(guò)一百人的“超級(jí)班”，甚至有老師因?yàn)榘嗉?jí)太大講課時(shí)不得不使用麥克風(fēng)?？梢韵胂筮@種情況下教師肯定疲于上課，放到每個(gè)孩子身上的經(jīng)歷也不會(huì)太大，教育質(zhì)量肯定不敢恭維。

更嚴(yán)重的是，由于教師數(shù)量實(shí)在難以應(yīng)對(duì)大量涌入的流動(dòng)兒童，鄭州、西安的一些學(xué)校不得不聘用“合同教師”，這些教師只能每月獲得固定工資，但沒(méi)有事業(yè)編制，也不能享受編制所附帶的各種福利。因此“同工不同酬”的現(xiàn)象很突出。河南洛陽(yáng)市一位校長(zhǎng)向我們抱怨：許多具有豐富教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的“合同教師”往往通不過(guò)人事局的教師編制考試，而人事局選拔出來(lái)的教師往往不能適應(yīng)日常教學(xué)工作，教學(xué)水平很低。這位校長(zhǎng)只是點(diǎn)到為止，但他的潛臺(tái)詞其實(shí)是在說(shuō)教師編制的配額包括教師的審核、錄用權(quán)都掌握在人事部門的手里，這里面充滿了很大的權(quán)力尋租空間。

第三，流出地學(xué)?！敖Y(jié)構(gòu)性超編”、“超編缺人”。既然編制是按照生師比進(jìn)行配置的，怎么會(huì)“超編缺人”呢？原因在于許多勞務(wù)輸出地的偏遠(yuǎn)山區(qū)人口的大量流出，導(dǎo)致這些地方的村小或教學(xué)點(diǎn)學(xué)生數(shù)量極少，一個(gè)老師、五六個(gè)學(xué)生的學(xué)校很常見(jiàn)。按生師比計(jì)算已經(jīng)達(dá)到了5：1、6：1，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超編了，但一個(gè)老師又無(wú)法完成不同學(xué)科、不同年級(jí)的所有教學(xué)任務(wù)，所以叫“超編缺人”。前段時(shí)間全國(guó)范圍內(nèi)被緊急叫停的“撤點(diǎn)并?！逼鋵?shí)就是在這種情況下的不得已的選擇，體現(xiàn)的是我們?cè)谧非笮屎凸降倪^(guò)程中所不得不遭遇的矛盾。一個(gè)可能的解決方案是發(fā)展、完善“寄宿制學(xué)校”，但還有待仔細(xì)驗(yàn)證。

以上三個(gè)突出矛盾，已經(jīng)嚴(yán)重挑戰(zhàn)了現(xiàn)行的教育人事體制，改革在所難免，但問(wèn)題是改革背后牽涉的還是一本財(cái)政賬，即不該花的錢堅(jiān)決不花，該花的錢盡量花得有效率。而在這背后，仍然脫離不了對(duì)學(xué)生規(guī)模、地理信息的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)與預(yù)估。

建立統(tǒng)一的學(xué)籍平臺(tái)

就在我們調(diào)研期間，高興地得知教育部也在著手進(jìn)行前期調(diào)研，意圖著手推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一學(xué)籍信息平臺(tái)的建立，這無(wú)疑是一個(gè)很好的信號(hào)。表2是各地學(xué)籍平臺(tái)建立及使用情況：

因此從技術(shù)上看，建設(shè)全國(guó)性學(xué)籍信息平臺(tái)并無(wú)難度；從成本——效益分析的角度看，建設(shè)此平臺(tái)也絕對(duì)是有效率的；而且學(xué)籍平臺(tái)能明顯提高財(cái)政的工作效率，因此各地財(cái)政部門對(duì)此也都舉雙手贊成。

但是，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)最大挑戰(zhàn)其實(shí)并不是學(xué)籍平臺(tái)建立本身，而是平臺(tái)建成后政策上的配套問(wèn)題。比如在某些省份，學(xué)籍信息系統(tǒng)功能很完善，但只是用于教學(xué)管理，并沒(méi)有成為教育經(jīng)費(fèi)的撥付依據(jù)，即教育部門根據(jù)學(xué)生規(guī)模向財(cái)政部門申請(qǐng)財(cái)政撥款的時(shí)候，對(duì)學(xué)生規(guī)模的統(tǒng)計(jì)還是通過(guò)“學(xué)校→學(xué)區(qū)→教育局”這種傳統(tǒng)的層層上報(bào)的模式進(jìn)行的。這一點(diǎn)令人很費(fèi)解，既然學(xué)籍系統(tǒng)可以做到“全省聯(lián)網(wǎng)、一人一號(hào)”，那么財(cái)政部門直接從學(xué)籍系統(tǒng)調(diào)取數(shù)據(jù)就行了，為什么還要依靠傳統(tǒng)的人工操作的方式進(jìn)行呢？

這里面的貓膩不明講也很容易明白，凡是人工操作就有了徇私舞弊的空間。在這方面廣東省走在了全國(guó)的前列。我們?cè)跂|莞市調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，東莞市在做教育財(cái)政預(yù)算時(shí)對(duì)學(xué)生規(guī)模及分布的統(tǒng)計(jì)是不需要經(jīng)過(guò)學(xué)校校長(zhǎng)、教育局長(zhǎng)的，只需要直接從中小學(xué)學(xué)籍管理系統(tǒng)中就可以提取出關(guān)于學(xué)生數(shù)量和分布的信息，然后根據(jù)這些信息進(jìn)行預(yù)算測(cè)算。這就從技術(shù)上消滅了學(xué)校、教育局在學(xué)生數(shù)量上做文章從而騙取教育經(jīng)費(fèi)的空間。因此，學(xué)籍信息化平臺(tái)的建立不是目的，如何能讓其在提高財(cái)政“瞄準(zhǔn)效率”的改革中真正發(fā)揮作用才是最需要考慮的問(wèn)題。

全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生管理信息系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱中職學(xué)籍系統(tǒng)）的經(jīng)驗(yàn)可以為中小學(xué)學(xué)籍信息平臺(tái)的建立提供許多借鑒。有些問(wèn)題既然能發(fā)生在中職學(xué)籍系統(tǒng)中，就也有可能發(fā)生在中小學(xué)學(xué)籍系統(tǒng)中，因此我們?cè)谕七M(jìn)中小學(xué)學(xué)籍管理系統(tǒng)的建立過(guò)程中可以參考這些前車之鑒，從一開(kāi)始就將這些漏洞堵死，少走一些彎路。

總之，以學(xué)籍信息化平臺(tái)取代人工操作在政策的執(zhí)行上一定會(huì)受到某些部門利益的挑戰(zhàn)，但只要中央足夠堅(jiān)決，部門利益集團(tuán)就會(huì)意識(shí)到這一開(kāi)放的過(guò)程是不可逆的。而且根據(jù)各省中小學(xué)學(xué)籍信息平臺(tái)及中職學(xué)籍信息平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)，新的平臺(tái)在建設(shè)過(guò)程中一定可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，成為提高流動(dòng)兒童教育福利的重要工具。

（作者分別為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心副主任；助理研究員）