“自上而下”的努力：官辦NGO“自治化”路徑研究

吳同

本文以具有政府背景S市Y機(jī)構(gòu)為個(gè)案，通過研究該機(jī)構(gòu)人事權(quán)、組織架構(gòu)、發(fā)展傾向、資金來源來考察官辦社團(tuán)未來是否具備走上自治化道路的條件以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。

對(duì)中國(guó)社團(tuán)發(fā)展的歷史回顧以及問題提出

改革開放伊始，國(guó)家全力以赴投入追趕型現(xiàn)代化、強(qiáng)制型工業(yè)化所產(chǎn)生的社會(huì)問題開始逐步暴露出來，嚴(yán)重的影響了社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。西方國(guó)家在現(xiàn)代化過程中發(fā)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的局限，即所謂的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”，他們把救治社會(huì)疾病的希望放在了社會(huì)組織上，而中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走來，政府依然控制著大多數(shù)資源，市場(chǎng)還處于啟蒙狀態(tài)，社會(huì)問題卻開始爆發(fā)式增長(zhǎng)。雖然中國(guó)的社會(huì)組織沒有西方那么強(qiáng)大的社會(huì)影響力，但是人們也越來越發(fā)現(xiàn)其發(fā)揮的不可替代作用。除此以外，政府在滿足老百姓社會(huì)需求方面也逐漸顯得力不從心，他們需要幫手來減少一些社會(huì)矛盾，但是他們又不放心完全的放開，這樣就決定了在中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的若即若離，放與收、松與緊，說不清又道不明。為了能夠有一支放心的隊(duì)伍接過政府手中的活，具有官方背景的社會(huì)組織開始逐步孕育而生，這些組織要么是脫胎于體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，要么是由體制內(nèi)的人物創(chuàng)辦并與官方有緊密聯(lián)系，這些組織與草根的NGO不同，他們既能夠享受到各種體制內(nèi)的便利，獲得政治上的信任，行政上的許可，又可以社會(huì)組織的名義活動(dòng)，代表政府治理社會(huì)。然而這些社會(huì)組織也面臨著重大的挑戰(zhàn)，也就是機(jī)構(gòu)行政化的危機(jī)，這一危機(jī)對(duì)官辦NGO的危害是致命的，這不僅決定著這些組織是否能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)它們的期待，也決定著在未來的發(fā)展過程中他們的社會(huì)空間是否會(huì)被其他草根NGO逐步擠占而走向沒落。

本文筆者將研究的視線投向了具有官方背景的Y機(jī)構(gòu)，它屬于官辦社團(tuán)的典型，也是S市政府進(jìn)行社團(tuán)發(fā)育的重要的試驗(yàn)田，從成立伊始，機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就意識(shí)到依賴于政府對(duì)機(jī)構(gòu)的重大危害，因此開始選擇自治化的道路，本文主要考察Y機(jī)構(gòu)在自治化過程中會(huì)遇到怎么樣的選擇，那它又會(huì)如何取舍呢？

對(duì)Y社團(tuán)的分析

S市Y機(jī)構(gòu)成立于2003年成立的，成立的初衷是S市構(gòu)建預(yù)防犯罪體系的一部分，主要是為各街道提供社工服務(wù)的組織。Y機(jī)構(gòu)管轄的社工是為社區(qū)內(nèi)16-25歲失學(xué)、失業(yè)的年輕人提供助學(xué)、就業(yè)服務(wù)。Y社團(tuán)的總部正式工作并不多只有8名，他們的工作關(guān)系主要是隸屬于S市團(tuán)市委下面。他們活動(dòng)的開展主要是依靠在各區(qū)縣、街道協(xié)助下成立的社工站內(nèi)的工作人員，這些工作人員由Y機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招聘，再分散到各工作點(diǎn)。

從成立伊始，Y機(jī)構(gòu)就在尋求自治化，希望能夠?qū)ふ页鲆粭l自我造血、自我運(yùn)轉(zhuǎn)的路徑，如何考察他們自治化的成效？根據(jù)康曉光提出的社團(tuán)自治化的基本指標(biāo)， 人事權(quán)、組織架構(gòu)、機(jī)構(gòu)章程、運(yùn)作方式、發(fā)展傾向、資金來源這幾大方面來評(píng)價(jià)，本文認(rèn)為最核心的是運(yùn)作方式、發(fā)展傾向，尤以資金來源最為關(guān)鍵，這幾項(xiàng)決定著機(jī)構(gòu)是否能夠成功實(shí)現(xiàn)自治。

（一）運(yùn)作方式。社團(tuán)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在成立之初就提出“社會(huì)多方參與”的口號(hào)，包括志愿者的招募、資金募集、社會(huì)監(jiān)督等，而且社團(tuán)也確實(shí)在學(xué)習(xí)香港以及以美國(guó)為主的西方社會(huì)工作的理念。在社團(tuán)成立之初，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社團(tuán)負(fù)責(zé)人就幾次赴新加坡、香港等地考察社會(huì)工作社團(tuán)的運(yùn)作方式，并在社團(tuán)成立后積極與各種海外社會(huì)工作團(tuán)體聯(lián)系，相互進(jìn)行參觀訪問，并派出優(yōu)秀社工到香港等地社團(tuán)去學(xué)習(xí)。

（二）發(fā)展傾向。不管是市領(lǐng)導(dǎo)還是社團(tuán)內(nèi)部都始終把實(shí)現(xiàn)“自治”作為社團(tuán)奮斗的目標(biāo)，提出政府購(gòu)買服務(wù)的想法。上級(jí)部門雖然不承認(rèn)自己是上級(jí)，并努力營(yíng)造一種平等的關(guān)系，實(shí)際上是模仿了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期故意模糊干部與群眾等級(jí)差距的社會(huì)話語的建構(gòu)，并產(chǎn)生出一種社會(huì)輿論的效應(yīng)。至于是否平等，我們從最后一點(diǎn)資金來源就可以看出。

（三）資金來源。這是衡量社團(tuán)社會(huì)化的最重要的指標(biāo)。社團(tuán)的經(jīng)費(fèi)來源主要是兩大塊：一是各區(qū)縣撥款，這筆費(fèi)用主要用于社工的工資和“三金”的繳納。二、企事業(yè)單位的捐款和捐物。雖然表面上看，這是一種市場(chǎng)化的動(dòng)員方式，但是這種募捐活動(dòng)是由政府牽頭的社會(huì)性動(dòng)員。不過總體上來看，市場(chǎng)和社會(huì)的捐助只是輔助性，龐大的人員和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不依靠政府的扶持是難以為繼的。

綜上所述，社團(tuán)雖然沒有實(shí)現(xiàn)自治，但是盡力在尋找這樣一條道路，不斷摸索，在社會(huì)和社團(tuán)之間找到契合點(diǎn)，但是最終能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)化還在于上級(jí)是否愿意放手。

在國(guó)家控制夾縫下生存的社會(huì)團(tuán)體

在經(jīng)歷了二十多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，中國(guó)逐步轉(zhuǎn)變成為一個(gè)后總體性社會(huì)（post totalist society）， 表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來大量的資源流動(dòng)和人員流動(dòng)，國(guó)家控制力下降和社會(huì)政策的放松。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，多元經(jīng)濟(jì)主體的作用逐步凸現(xiàn)出來，不過，社會(huì)生活領(lǐng)域的發(fā)展遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更為復(fù)雜，至少在本文中，筆者要對(duì)“多元的社會(huì)治理主體”打上一個(gè)大大的問號(hào)，這些主體的自主性到底有多大？

（一）不可否認(rèn)，國(guó)家的權(quán)力正處于逐步的衰弱中，但國(guó)家的意志，卻仍然能夠得到貫徹和執(zhí)行。特別是近幾年，地方政府管理能力越來越精密化，“管理的全覆蓋”將散布在社會(huì)各個(gè)角落的盲點(diǎn)減少甚至消滅。

（二）國(guó)家管理社會(huì)的意圖更加隱蔽。經(jīng)歷了幾次政治動(dòng)蕩的民眾，對(duì)國(guó)家授意下的政治動(dòng)員逐步厭倦和抵制，他們的沉默和不參與影響了國(guó)家監(jiān)管社會(huì)的質(zhì)量，社會(huì)與國(guó)家存在一定的信息隔絕。吸引民眾參與并且取得社會(huì)的信任，最好的辦法就是給予他們一定的自主性，讓官辦社會(huì)組織獲得社會(huì)的承認(rèn)，并吸引各方面的關(guān)注。

（三）我們要特別注意到，國(guó)家對(duì)于社會(huì)管理的投入所帶來的重大影響。雖然經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展對(duì)這樣的投入具有反作用，但是我們?nèi)匀徊荒芊裾J(rèn)，基層政權(quán)組織擁有相當(dāng)多的資源以后，在應(yīng)對(duì)來自基層的壓力時(shí)，具有更加大的靈活性。

因此，社會(huì)多元主體的自主性在這些因素的作用下，他們發(fā)展的實(shí)際空間被大大的壓縮。雖然有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓獨(dú)立的社會(huì)力量的出現(xiàn)變得具有不可逆性。社會(huì)組織開始發(fā)揮出一定的作用。但我們對(duì)此也不能估計(jì)過高，畢竟中國(guó)社會(huì)力量的發(fā)育不同于西方國(guó)家，也不能夠與實(shí)際范圍內(nèi)其他國(guó)家相比較，國(guó)家與社會(huì)逐步分化的同時(shí)，也在尋找新的結(jié)合點(diǎn)。

本文系上海市浦江人才計(jì)劃“破解服務(wù)型社會(huì)組織發(fā)展瓶頸問題研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11PJC050）系列成果之一。

（作者單位：華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院）