城鎮(zhèn)化：讓農(nóng)民“進得來、留得住、過得好”

劉硯青

國家發(fā)改委國土開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟研究所所長肖金成

論壇嘉賓現(xiàn)場訪談

“過去很長一段時間大家都認為城鎮(zhèn)化就是搞城市建設(shè)。于是我們花了很多錢、負了很多債去造城，但其實這些都只是物的城鎮(zhèn)化?！痹诘谑龑弥袊?jīng)濟論壇上，國家發(fā)改委國土開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟研究所所長肖金成對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議都明確指出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。

讓農(nóng)民“進得來、留得住、過得好”

“最能體現(xiàn)一個國家城鎮(zhèn)化水平的數(shù)據(jù)就是城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率是怎么計算出來的呢？不是看你蓋了多少房子，而是城市和城鎮(zhèn)的人口占總?cè)丝诘谋戎?。”肖金成告訴記者，自改革開放讓農(nóng)民可以到城里務(wù)工經(jīng)商以來，從上世紀80年代到現(xiàn)在，全國已經(jīng)有2.6億農(nóng)民從農(nóng)村走進了城市。

“應(yīng)該說是農(nóng)民工進城提高了我們國家的城鎮(zhèn)化水平，而并非我們的城市規(guī)模搞大了、我們的樓房建高了、我們的路建寬了?！毙そ鸪烧f，正是因為有這樣一大批農(nóng)民加入到了城市的工業(yè)建設(shè)，我們國家才從原來的短缺型經(jīng)濟達到了現(xiàn)在的剩余型經(jīng)濟。

“我們之所以稱他們是農(nóng)民工，是因為他們并沒有改變農(nóng)民的身份。因為他們還是農(nóng)村戶口，他們沒辦法和城市居民一樣享受同水平的社會保障、子女教育和醫(yī)療等公共服務(wù)?！毙そ鸪杀硎?，如果不能解決農(nóng)民工的福利、待遇和報酬問題，這些人最終還是會回到農(nóng)村。

“大量農(nóng)民工都是一個人在城市工作，他們的妻兒和父母還都留在農(nóng)村。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，農(nóng)村留守兒童、留守婦女和留守老人的數(shù)量達到1.8億人。”肖金成表示，我們未來要讓這“三留”人員都逐步進入城市，解決夫妻兩地分居問題，解決子女受教育上學(xué)的問題，讓老人能夠在城市享受養(yǎng)老保障。

“應(yīng)該說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我們未來城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。只有解決這些問題，才叫做以人為本、以人為核心的城鎮(zhèn)化。”肖金成說。

農(nóng)民福利待遇應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民逐漸拉平

戶籍是很多農(nóng)民工心中最大的傷痛。戶口本原本只是用來記錄本地區(qū)的居民身份，卻因為家人看病、子女上學(xué)、老人退休、保障住房等問題成為幾十年來橫亙在城市和農(nóng)村間的隱形分界線。

12月14日，中央城鎮(zhèn)化工作會議明確了各類城市的城鎮(zhèn)化路徑，明確提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。

“國家很難一下子為2.6億進城農(nóng)民工解決戶籍問題?！毙そ鸪杀硎?，“解決戶籍就意味著要把戶籍背后的各種福利都給他們解決。這是改革開放30多年來累積下的問題?！?/p>

在肖金成看來，大家之所以關(guān)注戶籍，是因為那些粘附在戶口本上的公共福利?！俺鞘性酱蠊哺＠鄬υ蕉?。中小城市和小城鎮(zhèn)的公共福利和農(nóng)民工數(shù)量相對較少，因此能解決戶籍的就盡量解決；大城市人口規(guī)模已經(jīng)嚴重飽和，雖然沒辦法給戶籍也可以先從給福利做起?！?/p>

因此，“戶籍是其次，重要的是福利。”肖金成指出，我們的目標是要做到城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民各項待遇一視同仁?！爸灰蠹腋傻幕钜粯?，農(nóng)業(yè)戶口和城市戶口的工資就要一樣。另外，在社會保障和醫(yī)療服務(wù)方面也要逐漸取消差別化對待。雖然現(xiàn)在農(nóng)民有了新農(nóng)合醫(yī)保，但新農(nóng)合的報銷水平還是和城鎮(zhèn)居民有差距。農(nóng)民的福利待遇應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民逐漸拉平?！?/p>

城市要從單中心向多中心組團式發(fā)展

盡管政府多次指出要控制特大城市人口規(guī)模，但是大城市人口數(shù)量仍然不斷增長。為什么人們一邊詬病北京昂貴的房價與污濁的空氣，卻還不斷向這里涌來呢？在肖金成看來，根本原因是大城市的就業(yè)崗位多，收入高。

肖金成認為，想要控制一個城市的人口數(shù)量，必須要控制這個城市的產(chǎn)業(yè)狀況。通過控制產(chǎn)業(yè)、減少就業(yè)崗位從而控制人口數(shù)量。“工業(yè)企業(yè)、制造業(yè)都屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，我們要控制這些產(chǎn)業(yè)的進入?！?/p>

他同時指出，還可以通過市場調(diào)節(jié)作用來控制城市人口數(shù)量?！捌髽I(yè)之所以會進入這個城市，最終目的還是要賺錢。如果進入這個城市的成本不斷提高，稅收加重，一些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)自然會被擠出這個市場”。

至于這些被擠出的產(chǎn)業(yè)該轉(zhuǎn)移到哪里去，在肖金成看來，它們應(yīng)該轉(zhuǎn)移到大城市的周邊城市，通過建立城市群，讓二級城市和三級城市逐步減輕大城市壓力。

“我們不可能指望小城市、小城鎮(zhèn)也都變成大城市、大城鎮(zhèn)。它們之所以會‘小，是因為它們在配套設(shè)施和人才隊伍上不足。雖然我們不能強迫企業(yè)必須落到小城市、小城鎮(zhèn)去，但是我們可以逐步建設(shè)城市區(qū)域，讓各級城市擁有各自合理的分工?！毙そ鸪蓪Α吨袊?jīng)濟周刊》表示，不同等級的城市擁有不同的功能。

他告訴記者，小城鎮(zhèn)的功能就是做農(nóng)村的服務(wù)基地，鎮(zhèn)上的醫(yī)院和學(xué)校主要都是為周邊農(nóng)村農(nóng)民服務(wù)。那些在小城鎮(zhèn)之上建立起來的小城市的作用是滿足更大范圍的消費服務(wù)；而中等城市的作用是發(fā)展工業(yè)和制造業(yè)；第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主要聚集在城市區(qū)域的中心城市。

“我們之前的城市建設(shè)都沒有考慮到城市區(qū)域體系的問題，各級城市都想做大做強。這實際上是不可能的。城市體系應(yīng)該是有分工的階梯式發(fā)展?！毙そ鸪烧f。

“一個城市發(fā)展到一定規(guī)模，必須要由單中心變成多中心組團式發(fā)展?！毙そ鸪烧J為，大城市在設(shè)計城市發(fā)展規(guī)劃時，可以借鑒上海浦東新區(qū)的做法。

“上世紀80年代，上海人都說‘寧要浦西一張床，不要浦東一間房。而為什么現(xiàn)如今的浦東新區(qū)卻能吸引各路企業(yè)駐扎？就是因為浦東新區(qū)成為了上海老城區(qū)的反磁力中心?！毙そ鸪山忉屨f，所謂反磁力中心，就是在老城區(qū)外選定一個合理位置，把那里的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)好，從而把一些產(chǎn)業(yè)和城市功能從原本的市中心吸引過去。

“在北京，大家都愿意到市中心去。住五環(huán)的想去四環(huán)，在四環(huán)的要去三環(huán)，到了三環(huán)還惦記二環(huán)，在二環(huán)上的恨不得要圍著天安門廣場。有什么方法能改變這種狀況？就是讓新城區(qū)比老城區(qū)的吸引力更大。通過更便捷的交通、更完善的設(shè)施、更美好的生態(tài)、更繁榮的經(jīng)濟來吸引人。”肖金成說。