新型城鎮(zhèn)化三大路徑

皮樹義、李鐵、肖金成、李益民、閆瑞利、鄭勇平等深議

以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)依托

《中國經(jīng)濟周刊》記者 王辰越|北京報道

高端對話 之 中國新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑

對話主持人

人民日報社經(jīng)濟社會部主任 皮樹義

對話嘉賓

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

國家發(fā)改委國土開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟研究所所長 肖金成

西咸新區(qū)管委會副主任 李益民

隆基泰和實業(yè)集團總經(jīng)理 閆瑞利

森禾控股集團董事局主席 鄭勇平

黨的十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議的相繼召開，確立和明晰了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和方向。如何推進中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，已經(jīng)成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展急需解決的問題。一個國家城鎮(zhèn)化的程度，一定程度上標志著這個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度。而這個問題擺在中國面前的時候，卻格外棘手。

人多，是中國的一大特點，這使得城鎮(zhèn)化的很多問題在中國比在別的國家復(fù)雜得多。

2013年12月25日，在第十三屆中國經(jīng)濟論壇“中國新型城鎮(zhèn)化的實踐路徑”高端對話環(huán)節(jié)，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵坦言：“中國的城鎮(zhèn)化是世界上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，這涉及如何讓7.1億農(nóng)村人口融入城市。7.1億，這個數(shù)字，比歐盟的人口總和還要多出兩個多億，世界上沒有任何一個國家有這么大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化過程?！?/p>

以人為本

提供適合農(nóng)民工的生存空間

城鎮(zhèn)人口增加，農(nóng)村人口減少，這樣一個此消彼長的過程中，核心就是人。12月12日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議，再次重申了以人為本是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本戰(zhàn)略方針。

“農(nóng)民工進城，這就是城鎮(zhèn)化的過程，只有他們進來了，在城市找到了自己的一席之地、合適的工作崗位，生活下去了，賺到錢了，這才是城鎮(zhèn)化?！眹野l(fā)改委國土開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟研究所所長肖金成在第十三屆中國經(jīng)濟論壇上表示。

然而，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)并不是單純的讓農(nóng)民進入城市，讓農(nóng)民真正融入城市生活才是這個過程的核心。

李鐵向《中國經(jīng)濟周刊》表示：“很多來到城市的農(nóng)民并沒有拿到城市戶籍，真正扎根在城市里，這種情況下，他們賺了錢通常會寄回農(nóng)村去消費，依靠這些農(nóng)民來帶動城鎮(zhèn)的住房產(chǎn)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)，達到拉動內(nèi)需的作用，是根本不可能的。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題如何解決？城鎮(zhèn)化過程中耕地被挪作他用后，如何保障中國的糧食安全？這都是需要考慮的問題?！?/p>

造成這種復(fù)雜現(xiàn)狀的主要原因，是在中國計劃經(jīng)濟時期遺留下來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。

計劃經(jīng)濟時期，為了維持大城市資本密集型的大工業(yè)發(fā)展，國家將資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素大量集中地投向了大城市，同時依靠農(nóng)村的農(nóng)業(yè)積累來支持大城市的工業(yè)發(fā)展。而改革開放后，農(nóng)村的資本、勞動力和土地等生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，進一步向城市轉(zhuǎn)移和集聚。另一方面，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施提供方面也向城市傾斜，而農(nóng)村卻一直都處于“吃老本”的狀態(tài)。這種失衡的體制導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)分裂的發(fā)展現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟發(fā)展情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施等各方面的差距急劇擴大。

在這樣的傳統(tǒng)思維下，很多地區(qū)將城鎮(zhèn)化建設(shè)錯誤地理解為大拆大遷，大興土木地建設(shè)所謂的經(jīng)濟新區(qū)、豪華型城鎮(zhèn)。大量的形象工程導(dǎo)致一些地方債臺高筑。

這也是為什么很多地方政府都把農(nóng)民工進城的成本估計得過高的原因。

李鐵表示：“按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的福利，甚至更高的精英標準的福利標準，來核算農(nóng)民工的福利，如農(nóng)民工子弟學(xué)校一定要按照北京市的標準建立。這樣不僅給政府也給進城的農(nóng)民本身造成了巨大的經(jīng)濟壓力。農(nóng)民工不是富人，他們是低收入、低素質(zhì)的人口，他們進城需要適合的就業(yè)和適合他們的生活水平，還有與之相適應(yīng)的符合他們支付能力的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，而政府把標準定得過高了。我去了我們?nèi)珖芏嘈聟^(qū)，這些新區(qū)一個個都是豪華的建筑、豪華的樓盤、豪華的公共設(shè)施，當你看到這些規(guī)劃的時候，你就知道這里沒有農(nóng)民工生存的地方?！?/p>

錯誤的認識，導(dǎo)致了現(xiàn)在的很多新型城鎮(zhèn)，都是千篇一律的高樓大廈、鋼筋水泥，而這樣的“新型城鎮(zhèn)”并不一定適合農(nóng)村人居住。這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)，只能算是城市的單純擴張。

皮樹義

“白溝的實踐應(yīng)該說明，城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化，白溝有了箱包產(chǎn)業(yè)和箱包市場，農(nóng)民逐步變成了市民，也吸引了更多的人口?！?/p>

李鐵

“按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的福利，甚至更高的精英標準的福利標準，來核算農(nóng)民工的福利，這樣不僅給政府也給進城的農(nóng)民本身造成了巨大的經(jīng)濟壓力。”

肖金成

“很多地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程，完全就是單純地為了建城而建城，結(jié)果往往導(dǎo)致樓建起來了，商業(yè)招來了，就以為規(guī)劃好了，企業(yè)就能來了，實際上根本不是那么回事?！?/p>

城鄉(xiāng)一體

新型城鎮(zhèn)建設(shè)就是把城市服務(wù)和田園風(fēng)光結(jié)合起來

如何建設(shè)真正的新型城鎮(zhèn)？在陜西省西咸新區(qū)管委會副主任李益民看來，田園城市探索和實踐很好回答了這個問題。

“我們過去搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，是‘攤大餅式的發(fā)展。所有的城市都是千篇一律的高樓大廈，高度的工業(yè)化。這樣的城市建設(shè)好了，大城市病也來了?！崩钜婷裨诘谑龑弥袊?jīng)濟論壇上指出。

“攤大餅式”的城鎮(zhèn)化是粗放式的：對于農(nóng)民的土地問題，解決方式，就是轉(zhuǎn)化為建筑用地；對于當?shù)亟?jīng)濟的拉動，短期上看，是有效的，但是不具備可持續(xù)性。耕地都被蓋上了房子，農(nóng)民都進城當了工人，那么誰來種地呢？誰來解決吃飯問題呢？這就引發(fā)了糧食安全的危機。

根據(jù)一份來自國務(wù)院發(fā)展研究中心的報告顯示，中國糧食產(chǎn)不足需的現(xiàn)象自2009年就一直存在，中國現(xiàn)有的耕地面積本來就無法保證中國的糧食供給，而自從中國加入WTO組織之后，中國糧食貿(mào)易就從順差逐漸變成了逆差，這種變化，和城鎮(zhèn)化進程的推進也不無關(guān)系。

城鎮(zhèn)化水平的逐年提高，使得越來越多的農(nóng)村人口開始向城鎮(zhèn)遷徙，農(nóng)村剩余勞動力大量流失，這本身就會導(dǎo)致糧食這種勞動力密集型產(chǎn)品的產(chǎn)量受到嚴重影響。

此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)，也改變了人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)，比如新型城鎮(zhèn)的建設(shè)導(dǎo)致居民對汽車的需求增加，這種需求則間接導(dǎo)致了對橡膠需求的增加。

因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)要追求可持續(xù)性，就不能單純地按照已有城市的樣子原樣照搬。

李鐵指出：“城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不是簡單的蓋大樓、修馬路，而是要讓農(nóng)村的生產(chǎn)方式和生活方式發(fā)生翻天覆地的轉(zhuǎn)變，這是個工程量浩大的事情，在規(guī)劃的時候，必須注意保護農(nóng)民在土地經(jīng)營上的最基本權(quán)益，否則很容易讓農(nóng)民變成一無土地、二無工作、三無社保的‘三無農(nóng)民。這有悖于城鎮(zhèn)化建設(shè)的初衷。”

“適宜的新型城鎮(zhèn)建設(shè)方案，既要考慮居民的居住、生活習(xí)慣，又要在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)的供給，這才是具有可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。如果你居住的地方從山水田園一下子變成了高樓林立，那你一定適應(yīng)不了。而如果你住的地方周圍是一片田園風(fēng)光，這也不叫城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)的建設(shè)，就要把城市服務(wù)和優(yōu)美的田園風(fēng)光結(jié)合起來。這就是田園城市的概念?！崩钜婷窀嬖V《中國經(jīng)濟周刊》。

“西咸新區(qū)的田園城市，基礎(chǔ)是城市，但是又和過去不一樣。過去是城市為產(chǎn)業(yè)服務(wù)，現(xiàn)在我們倒過來，產(chǎn)業(yè)為城市服務(wù)，我們搞的田園城市，有農(nóng)業(yè)，這個農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，包括第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)。種植、養(yǎng)殖是第一產(chǎn)業(yè)，加工和工廠化生產(chǎn)是第二產(chǎn)業(yè)的部分。此外，還有觀光旅游、推廣示范應(yīng)用、技術(shù)發(fā)布、科學(xué)成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)權(quán)交易，這是第三產(chǎn)業(yè)。這個項目就是三大產(chǎn)業(yè)的高度融合，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，我們再發(fā)展工業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)，反過來帶動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)民能夠就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)?！崩钜婷窠榻B道。

反過來，僅發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行不行？“有人跟我說，你不搞城鎮(zhèn)化，不搞工業(yè)，只做現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，也能升級換代，我覺得這說法是不對的。因為沒有城鎮(zhèn)化、沒有工業(yè)化，我們講的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村就是一句空話。設(shè)想一下，一個沒有城鎮(zhèn)化的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)發(fā)展得再好，也不能帶來地價的上漲，農(nóng)業(yè)用地也不可能租得出去，更不用說土地其他方式的流轉(zhuǎn)了?！?/p>

在12月24日閉幕的中央農(nóng)村工作會議上，再次提出要堅守18億畝耕地的紅線。會議指出，中國人的飯碗必須牢牢端在自己手上，耕地紅線要嚴防死守，同時現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。

參照上述要求，和傳統(tǒng)的將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式比起來，西咸新區(qū)將城市、鄉(xiāng)村、園林統(tǒng)籌兼顧的田園城市，也許能成為未來城鎮(zhèn)化的一個新模板。

就地城鎮(zhèn)化

有產(chǎn)業(yè)依托，市民化的農(nóng)民才能安居樂業(yè)

解決好進城農(nóng)民工問題，建設(shè)好新區(qū)新城，都是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑。但是，在短期內(nèi)，要把所有農(nóng)民集中到大中城市，這是不可能也是不現(xiàn)實的。當前及今后一個時期，只有積極推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，著力推動大中城市優(yōu)質(zhì)資源向中小城鎮(zhèn)乃至中心村延伸，鼓勵農(nóng)民向中小城鎮(zhèn)集聚，多數(shù)農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)安居，采取農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”途徑，這才是適合國情的新型城鎮(zhèn)化道路。

要實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，還需要有產(chǎn)業(yè)依托，有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)，“樂業(yè)”才能“安居”。肖金成告訴《中國經(jīng)濟周刊》：“產(chǎn)業(yè)和城市的關(guān)系是非常重要的，很多地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程，完全就是單純地為了建城而建城，結(jié)果往往導(dǎo)致樓建起來了，商業(yè)招來了，就以為規(guī)劃好了，企業(yè)就能來了，實際上根本不是那么回事，產(chǎn)業(yè)是需要跟城市互動的。首先在當?shù)氐幕A(chǔ)上發(fā)展起產(chǎn)業(yè)，然后產(chǎn)業(yè)帶來了就業(yè)崗位，進而才會有人來，進而才能有需求，居住需求、消費需求，這樣才需要再建房子。這個順序不能顛倒。否則就會造成空城，蓋完一大片樓，卻不知道商業(yè)在哪兒？這是很成問題的?！?/p>

那么，農(nóng)村在就地城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)？肖金成的觀點是：“‘一刀切的建設(shè)方案是要不得的，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，一定要從實際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展水平，甚至不同地域，不同地理環(huán)境，分別制定城鎮(zhèn)化的商業(yè)生產(chǎn)化路徑?！?/p>

關(guān)于因地制宜的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑，隆基泰和實業(yè)集團總經(jīng)理閆瑞利深有體會。在隆基泰和實業(yè)集團的推動下發(fā)展起來的河北省保定市白溝鎮(zhèn)，就是一個因地制宜的典型案例。

閆瑞利向《中國經(jīng)濟周刊》介紹：“上世紀80年代，白溝農(nóng)民通過制作自行車車座套、箱包趕集銷售，逐漸形成了產(chǎn)業(yè)、市場。2001年，隆基泰和在白溝建設(shè)了10座商場，市場經(jīng)過3次搬遷和升級，徹底改變了白溝原始的大棚式、地毯式的經(jīng)營模式。經(jīng)過10年的發(fā)展，白溝已經(jīng)成為中國最大的箱包產(chǎn)業(yè)基地，成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的典范。”

今年12月10日，世界銀行顧問、經(jīng)濟學(xué)家林毅夫考察調(diào)研白溝城鎮(zhèn)化建設(shè)后表示：白溝的城鎮(zhèn)化模式不僅適合中國，同樣適合第三世界欠發(fā)達的國家。白溝的就地城鎮(zhèn)化模式，全面符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心要求，走出了一條政府、企業(yè)、社會、農(nóng)民多方分擔(dān)人口城鎮(zhèn)化成本的道路。

沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就喪失了生命力；沒有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，新區(qū)新城便很難健康維持；不能以人為本，城鎮(zhèn)化將沒有推進的基礎(chǔ)。推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，須賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓城鎮(zhèn)健康發(fā)展，讓城市和鄉(xiāng)村交相輝映。

李益民

“如果你居住的地方從山水田園一下子變成了高樓林立，那你一定適應(yīng)不了。新型城鎮(zhèn)的建設(shè)，就要把城市服務(wù)和優(yōu)美的田園風(fēng)光結(jié)合起來。這就是田園城市的概念?！?/p>

閆瑞利

“中央經(jīng)濟工作會議日前提出，新型城鎮(zhèn)化要推進以縣市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化，這是基于中國國情所做出的必然選擇，也最接農(nóng)村城鎮(zhèn)化的地氣?！?/p>

鄭勇平

“建設(shè)田園城市，就必須實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)起來了，新的農(nóng)業(yè)起來了，這些人都不用出去打工了，那就在當?shù)卮蚬ち耍鞘谢推饋砹?。?/p>