縣域治理強化上級集權(quán)成趨勢

王占陽

權(quán)力逐級向上集中，強化上級集權(quán)以至中央集權(quán)，而不是走向民主法治的普遍傾向。這就與政治體制改革的民主法治方向有了反差，在某種程度上也是對于現(xiàn)行政體中合理因素的不當(dāng)否定

我認為未來十年全國選舉改革的重點理應(yīng)是縣級直選改革

政黨成員要成為政務(wù)官，首先必須通過黨內(nèi)競選和人大競選成為人大代表，然后再通過進一步的競選成為政務(wù)官

在實行威權(quán)政體的超大型國家內(nèi)，縣級政權(quán)所受到制約必然是最弱的，也必然是問題最嚴重的。首先，由于選舉比較形式化，縣區(qū)媒體的自由度又很低，縣區(qū)公眾對于縣級政權(quán)的自下而上的制約自然很微弱，甚至于完全沒有任何制約。其次，在超大型國家內(nèi)，從中央到縣級，自上而下的權(quán)力制約又因管理層次多、管理距離遠、管理幅度寬、管理對象高度多樣化而逐級大幅衰減，以至于越來越流于形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會特別突出。近些年來的群體性事件主要集中在縣級，就清楚地表明了這一點。

近年來縣域治理強化上級集權(quán)的新趨勢

新中國成立以來，黨和國家高度重視縣域治理。尤其是自黨的十六大以來，中央先后出臺了一系列措施，如“縣委書記任命權(quán)收歸省委、縣委書記高配、省管縣、試行黨代表常任制、縣委書記和縣長到中央黨校培訓(xùn)”等，力求加強自上而下的權(quán)力制約。這些措施的初衷是好的，也收到了一些成效，在一定程度上遏制和緩解了縣級政權(quán)的腐敗問題，這是應(yīng)該肯定的。

但另一方面，這些措施畢竟又是治標不治本的臨時措施，而且其中多數(shù)還存在著權(quán)力逐級向上集中，強化上級集權(quán)以至中央集權(quán)，而不是走向民主法治的普遍傾向。這就與政治體制改革的民主法治方向有了反差，在某種程度上也是對于現(xiàn)行政體中合理因素的不當(dāng)否定。

譬如，縣委書記的任命權(quán)收歸省委，就是與黨章關(guān)于黨的各級黨代會選舉產(chǎn)生同級黨委會、進而選舉產(chǎn)生同級黨委書記的規(guī)定相矛盾的，也在實質(zhì)上是與黨內(nèi)民主的原則相矛盾的。省委任命縣委書記后，不僅縣級黨代會代表的選舉權(quán)事實上被剝奪，縣級黨代會更加形同虛設(shè)，縣級黨內(nèi)民主更加空洞化，而且縣委書記的權(quán)力也更大、更加不受本縣黨員干部和公民的制約了。

縣委書記高配，雖在特殊情況下可以考慮，但若成為趨勢甚至慣例，就會產(chǎn)生另外的問題，即高配的縣委書記權(quán)力過大，他在縣里更加不受制約，因而也就很可能導(dǎo)致更多的問題。

實行省管縣的財政體制，包含某些合理因素，如合理劃分省、市、縣的財政收支范圍，在省、縣之間削減市級財政環(huán)節(jié)，提高縣級財政在省以下財力分配中的比重等。但這還只是在現(xiàn)存政體的框架內(nèi)調(diào)整省、市、縣政府之間的財政關(guān)系，并未考慮向民主財政、法治財政的方向推進改革。特別是，有關(guān)規(guī)定完全沒有考慮落實憲法規(guī)定的人大的財政決定權(quán)，只是規(guī)定縣級預(yù)算報市人大常委會備案。在省與縣之間又強調(diào)“強化省級調(diào)控功能”，在轉(zhuǎn)移支付、資金往來、財政結(jié)算等方面都大幅加強了省對縣的財政決定權(quán)。顯然，這是在用強化行政集權(quán)的辦法解決問題，而不是在用推進民主財政、法治財政的改革方法解決問題。由此，縣政府也就愈加形同省政府的派出機構(gòu)了。“跑部錢進”隨之?dāng)U散為“跑廳錢進”。縣級人大的財政權(quán)被更加徹底地虛置，因而本縣公民通過人大代表的民主選舉掌握本縣財政權(quán)的可能性也被徹底地排除。這就與堅持、發(fā)展、完善人民代表大會制度的改革方向相矛盾。雖然這在某種程度上是用以應(yīng)對權(quán)力過分集中的體制弊端的措施，但以權(quán)力更加高度集中解決權(quán)力過分集中的弊端，終究不是出路和方向。根本的出路只能是抓緊時間準備和發(fā)展縣級民主選舉，發(fā)展縣級人民代表大會制和黨內(nèi)民主制，形成和發(fā)展縣級的民主財政。這項工作越早越主動。

至于試行黨代表常任制，則確實是發(fā)展黨內(nèi)民主的積極做法。但在縣委書記任命權(quán)歸省委、縣委書記高配、省管縣等權(quán)力更加集中的制度下，實行縣級黨代表常任制也就沒有多大意義，因為縣級的主要人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)均已在省里的掌控下，這時即使是縣級黨代會代表天天開會也不會有多大用。

未來縣域治理的根本方向應(yīng)當(dāng)是走向民主和法治

在縣域治理中，逐步強化上級集權(quán)，從而使權(quán)力更加集中，這從短期看確實加強了上級對于縣級的權(quán)力制約，也帶來了某些積極效應(yīng)。但在我們這個巨大國家內(nèi)，不僅這種自上而下的遠程制約的實際力度遠比新加坡、古巴這樣的小國弱得多，因而也無法從根本上遏制和扭轉(zhuǎn)縣域治理中腐敗蔓延的趨勢，而且縣級權(quán)力的向上集中還會造成權(quán)力更加不受公民和黨員制約，以至于腐敗更加隱蔽和蔓延。所以，雖然作為應(yīng)急措施，暫時強化一下中央和省對于縣級權(quán)力的制約也許是必要的，但從根本上來說，真正標本兼治的措施仍應(yīng)是盡快推進縣級的民主法治建設(shè)，以民主法治的方式來從根本上解決縣域治理中的各種問題。

在縣級政治體制改革方面，現(xiàn)階段可以立即著手直接推進的是法治建設(shè)，比如實行具有某種程度的過渡性的司法垂直管理。今后幾年更需認真研究和準備推進縣級的直選改革。只有通過深刻的直選改革，才能使公民和黨員切實享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而使縣級權(quán)力切實受到自下而上的制約。

應(yīng)當(dāng)看到，治理我們這個洲級規(guī)模的超大型國家是有其特殊困難的。這其中的主要困難之一就是特別難以實施自上而下的權(quán)力制約，而它的首要應(yīng)對之策就是發(fā)展縣級民主。

從理論上看，一般說來，越是小國、小型政治共同體就越有條件和可能比較充分有效地實施自上而下的權(quán)力制約，因而也就越有可能以較強的威權(quán)制約替代民主的權(quán)力制約，盡管這種替代也不可能是完全的替代。比如新加坡就是這樣。反之，越是大國，特別是超大型國家，就越難以實施自上而下的比較充分有力的權(quán)力制約，因而也就越需要自下而上的民主制約權(quán)力，特別是首先需要縣級民主制約權(quán)力，以從根本上彌補自上而下的權(quán)力制約的嚴重不足。當(dāng)然，超大型國家同時也需要自下而上的權(quán)力制約與自上而下的權(quán)力制約的必要結(jié)合，由此，才能使超大型國家的縣級政權(quán)受到基本的有效制約，也才能夠通過縣政的相對廉潔、公正而穩(wěn)固天下。所以說，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主。否則，縣級權(quán)力失控、腐敗失控、社會矛盾失控，整個國家都會隨之陷入大災(zāi)難。

誠然，實行民主也是需要一定條件的，但近十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，按照平均匯率折算，人均GDP已由2002年的1135美元上升至2011年的5432美元，而人均GDP達到4000美元就已是中等收入國家了。這是我國民主法治建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)的歷史性重大飛躍。一般說來，在這種經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，初步建成民主法治國家，已經(jīng)沒有問題了?？h級實現(xiàn)初步的民主化，也已沒有問題了。

但從可操作性的角度看，在如此巨大的國家中，只是縣和縣級市就有2800多個，再加上實行民主法治的知識、經(jīng)驗、傳統(tǒng)嚴重不足，要想比較穩(wěn)妥地實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，沒有相當(dāng)長的時間又是不可能的。也就是說，要在全國范圍內(nèi)立即全面實現(xiàn)初步的民主化是不現(xiàn)實的。

在這種情況下，推進“社會主義國家的民主化”（鄧小平語）的首要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)就是實行縣級選舉改革。這是因為，民主法治建設(shè)、特別是民主政治建設(shè)，必須從基層開始。只有從選民的競爭性直選開始，逐級向上選舉，才能系統(tǒng)地形成民主政治。這在目前的直接選舉與間接選舉相結(jié)合的人大制度的框架內(nèi)尤為如此。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并不是完整意義上的一級政權(quán)，只有縣級政權(quán)才是真正完整意義上的基層政權(quán)，又由于縣級政權(quán)在基層政權(quán)體系中具有特殊的重要性，所以，我認為未來十年全國選舉改革的重點理應(yīng)是縣級直選改革。

只要切實實行了縣級直選改革，使之初步地發(fā)展成為競爭性直選，就可以在這個基礎(chǔ)上對于縣級政治體制進行系統(tǒng)改革。這里首先需要做的就是深化人大自身的改革。這種改革應(yīng)當(dāng)包括：取消人大雙層結(jié)構(gòu)、實行人大代表專職化、大幅延長人大會期、切實行使人大的人事權(quán)和財政權(quán)、落實人大質(zhì)詢制度、引進辯論制度、重塑和密切代表與選民的關(guān)系等重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上就可以實行黨的十三大所設(shè)想的“以黨領(lǐng)政”的新型政體。由此，“黨政不分、以黨代政”的舊政體也就終結(jié)了。

選舉改革的風(fēng)險是可以有效防控的

實行切實的民主選舉，僅有差額選舉還不夠，還需使之上升為真正的競爭性選舉，才能使公民和黨員真正享有選舉權(quán)，也才能有實實在在的人民民主和黨內(nèi)民主。所以，縣級直選改革的重點應(yīng)當(dāng)是試行和推廣符合中國國情的具有可控性的競爭性選舉。

但要實行這樣的選舉改革，也會有一定的風(fēng)險。這時就會有三種選擇：一是知難而退，消極保守，拒不改革，寧可眼看著腐敗把黨和國家逐步拖入深淵也不改革。唯一的行動就是強制維穩(wěn)，維穩(wěn)高于一切，為此不惜停滯和倒退，能多拖一天算一天。這當(dāng)然是極不負責(zé)任的；二是知難而進，勇往直前，但缺乏風(fēng)險意識和防范措施，缺乏適度的制度創(chuàng)新，只是簡單地套用別國的做法，這也會使改革陷入“欲速則不達”的困境，最終以失敗和激起革命而告終；三是有勇有謀有力，既知難而進，奮發(fā)向上，又深知風(fēng)險，創(chuàng)設(shè)有力防范措施和制度，真正做到積極穩(wěn)妥有力，從而穩(wěn)健適時地完成改革任務(wù)。毋庸置疑，在這三種選擇中，只有第三種選擇最合理。

那么，選舉改革的風(fēng)險究竟能否防范呢？我們看到，對于只知一味維穩(wěn)的思想懶漢來說，先入為主地認定它是不可防范的，本來就是他們竭力避免任何實質(zhì)性的選舉改革的基本前提；對于缺乏創(chuàng)造性思考的改革者來說，這種風(fēng)險也是很難有效防范的，所以他們在內(nèi)心里是感覺沒有把握的；對于天真浪漫的改革者來說，他們甚至沒怎么考慮這種改革的風(fēng)險和防范問題，或者是認為他們的責(zé)任只是呼吁改革，防范改革風(fēng)險則是官員的事；對于某些激進的改革者來說，能改革最好，改革不成變成革命也無所謂，所以他們也不怎么考慮改革的風(fēng)險與防范問題；對于激進的“革命者”來說，這種風(fēng)險根本就是不可防范的，所以未來的出路只能是“革命”……顯然，在所有這些情形之下，防范選舉改革風(fēng)險的有效措施都沒有有效答案。

但這既不意味著防范這種風(fēng)險是不必要的，也不意味著這種風(fēng)險是不可防范的。實際上，只要大多數(shù)人民仍然支持改革，即支持共產(chǎn)黨通過改革把國家治理好，而不是轉(zhuǎn)而支持革命，選舉改革的風(fēng)險就是可以防控的。

比如，如何既實行競爭性選舉，又保障執(zhí)政黨的長期執(zhí)政地位呢？這是所有共產(chǎn)黨國家共同面臨的大難題。由于擔(dān)心競爭性選舉可能會使執(zhí)政黨失去執(zhí)政地位，在這些國家，公民的選舉權(quán)始終未能得到應(yīng)有的落實。但這個難題并不是無解的。防范這種風(fēng)險的一個關(guān)鍵方法，就是依法推行“選人不選黨”的競爭性選舉制度，從而逐步建立一黨執(zhí)政制與普選制相結(jié)合的新型普選制度。這種新型普選制的主要特征是：在法律上規(guī)定人大70％的席位為政黨席，專屬中共和民主黨派，30％的席位為非政黨席，由公民自由選舉產(chǎn)生。黨籍人大代表候選人通過黨內(nèi)自由競選獲得提名，進而通過公民自由選舉決定是否當(dāng)選。政黨成員要成為政務(wù)官，首先必須通過黨內(nèi)競選和人大競選成為人大代表，然后再通過進一步的競選成為政務(wù)官。公務(wù)員實行任命制和常任制，不再通過選舉產(chǎn)生。這種依法實行的“選人不選黨”的普選制將能確保中共的執(zhí)政地位，這就可以逐步放開競爭性選舉了。

這就表明，如果不是先入為主地認為選舉改革的風(fēng)險不可防范，進而對于選舉改革充滿恐懼，必欲置之死地而后快，而是開動腦筋，多想辦法，創(chuàng)新開拓，我們就能尋找出一系列切實可行的防控措施，從而真正實現(xiàn)積極穩(wěn)妥有力的政治體制改革。而且，對于這一系列防控措施的研究，事實上已經(jīng)有相當(dāng)大的進展了。

（作者為中央社會主義學(xué)院教授；本文由人民論壇記者邊文鋒采訪整理，發(fā)表時經(jīng)作者審定）

責(zé)編/邊文鋒 美編/石玉