倫敦治霾的啟示

田德文

歷史上，英國首都倫敦曾因污染嚴(yán)重而成為“霧都”。19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期，倫敦每年的重度霧霾天氣均在30-50天。嚴(yán)重的時(shí)候，整個(gè)城市都被籠罩在遮天蔽日的灰黃色霧霾中。在英語里，這種霧霾被稱為“煙霧（smog）”，這個(gè)詞是由煤煙（soot）和煙塵（smoke）合成而來的，它們也就是倫敦霧霾的主要來源。

倫敦這種以煤煙為主的霧霾是可能致命的。1873年、1880年、1882年、1891年和1892年，倫敦的毒霧都曾造成上千人死亡。但是，最嚴(yán)重的還是發(fā)生在1952年12月5日至10日的“倫敦?zé)熿F事件”。據(jù)英國官方統(tǒng)計(jì)，持續(xù)五天的霧霾造成5000多人喪生，在大霧過去之后的兩個(gè)月內(nèi)又有8000多人因相關(guān)疾病死亡。這次災(zāi)難促使英國政府下定決心治理城市空氣污染，用20年時(shí)間摘掉了倫敦“霧都”的帽子。

從倫敦治霧的經(jīng)驗(yàn)看，最重要的是政府要下決心，準(zhǔn)備為環(huán)境保護(hù)付出必要的成本。歷史上，英國是以自由放任模式實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程的。由于政府干預(yù)不足，很多工廠就建在城市中心，居民生活能源也以廉價(jià)的燃煤為主。在倫敦治霧的過程中，政府通過立法，決心不計(jì)成本地減少煤煙排放。

1956年，英國通過世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》，規(guī)定在倫敦城內(nèi)的電廠都必須遷出，工業(yè)企業(yè)要建造高大的煙囪，以便污染物擴(kuò)散。同時(shí)，為減少居民生活煤煙，倫敦市政府下大力氣推進(jìn)居民生活天然氣化，逐步實(shí)現(xiàn)冬季集中供暖。在此基礎(chǔ)上，1968年以后，英國又出臺(tái)一系列空氣污染防控法案，對(duì)其他廢氣排放進(jìn)行嚴(yán)格約束，制定明確的處罰措施。這些舉措無疑會(huì)增加企業(yè)生產(chǎn)和居民生活的成本，但是為了治理空氣污染則沒有討價(jià)還價(jià)的余地。在嚴(yán)格的政府管控下，倫敦的煤煙污染逐年減少，到1975年，每年的霧霾天數(shù)已經(jīng)減少到15天，1980年進(jìn)一步降到5天。

但是，上述措施能夠見效，還有更深的原因。對(duì)于倫敦這樣的國際大都會(huì)而言，必須建立城市規(guī)模的環(huán)境承載力概念。這是因?yàn)椋?dāng)人口總量和密度超過一定限度的時(shí)候，即使人均污染排放很低，居民生活和相關(guān)企業(yè)的污染排放總量還是很高，上述減排措施就變成了治標(biāo)不治本的舉措。

2012年，倫敦人口密度為每平方公里5100人，在發(fā)達(dá)國家大城市中是比較靠前的。但是與我國大城市相比，情況則要好得多。同期，北京人口密度為11500人，上海為13400人。人口總量方面，2012年倫敦人口827萬，同期北京中心區(qū)常住人口超過1020萬，上海超過1360萬。如果考慮流動(dòng)人口因素，這種差距還可能進(jìn)一步擴(kuò)大。縱觀世界城市人口密度排行榜，名列前茅的都屬于發(fā)展中國家和地區(qū)。形成這種現(xiàn)象的原因是非常復(fù)雜的，與社會(huì)資源過度集中、公共交通投入不足、產(chǎn)業(yè)布局不合理等都有關(guān)系。但是，從公共政策層面看，則主要是政府在城市規(guī)劃與管理方面對(duì)環(huán)境承載力重視不足。

在這方面，戰(zhàn)后英國的很多做法值得借鑒。第一，通過大城市周邊的“新城”建設(shè)，有效降低城市中心區(qū)的人口密度。1945年，英國啟動(dòng)政府主導(dǎo)的新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)。到上世紀(jì)70年代中期，已經(jīng)建立33個(gè)新城，容納23%的城市居民。第二，大力發(fā)展公共交通。這是降低城市中心區(qū)人口密度、減少交通污染的核心舉措。2003年起，倫敦開始對(duì)私家車征收擁堵費(fèi)，用以補(bǔ)貼公交建設(shè)。第三，倡導(dǎo)“花園城市”理念。目前，在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū)，有三分之一的面積被花園、公共綠地和森林覆蓋。這些土地如果投入開發(fā)，無疑會(huì)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)會(huì)給城市環(huán)境帶來負(fù)面影響。在這方面，以精明著稱的英國人做出的無疑是明智的選擇。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所研究員）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰