中央放權：改變“半拉子改革”局面

沈陽

如果行政審批制度和“大部制改革”僅僅立足于權力的重新分配，那么這種“改革”的成效則有待觀察。

2013年上半年，中國宏觀經濟領域出現了幾起具有象征性意義的大事。

一是經濟形勢不樂觀。M2（廣義貨幣）超過了一百多萬億元，人民幣對美元不斷升值；一線城市的房市升高；前4個月GDP的實際增長率從過去的8%左右下降到了7%左右；中央財政收入下降，而地方財政的上漲主要來源于“土地財政”。

另外一件是國家發(fā)改委黨組成員、副主任（兼任國家能源局局長）劉鐵男被中央紀委查處。作為十八大以來被查處的第二名副部級干部，且又在國家發(fā)改委這一主管宏觀調控的部委，劉鐵男的落馬具有重大意義。

第三件大事則是國務院繼續(xù)推進機構改革。3月28日，國務院辦公廳下發(fā)通知，明確了國務院職能轉變各項任務的時間表和路線圖，其中一大亮點就是簡政放權。除了多部委開始積極調研醞釀審批權下放的相關事宜外，4月24日和5月6日國務院兩次召開常務會議決定繼續(xù)強力推進改革落實，分別決定取消和下放71項、62項行政審批事項。5月13日國務院再次動員部署機構職能轉變工作。

也就是說，在當前國內經濟陷入困境的局面下，新一屆政府宣布啟動經濟體制改革，其手段是通過行政審批制度，規(guī)范政府與市場、政府與社會之間的關系，建立服務型政府。

劉鐵男的“審批情節(jié)”

先講一個與劉鐵男關系不大的事。主題是國家部委權力如何被一些別有用心的人利用。

湖南省祁東縣化工廠的鄒斌勇自2004年之后，開始冒充國家發(fā)改委基礎產業(yè)司副司長，騙倒了從縣長至省部級眾多官員以及各地商人。作為一個“高級騙子”，鄒知道副司長相當于副廳級官員，有權卻不出名，不容易被識破。這里的要害還在于被冒充的是主管重大項目審批的國家發(fā)改委官員。

著名經濟學家茅于軾在微博中直言不諱地說：“我就住在發(fā)改委的斜對面，看得清清楚楚。我們這條馬路上開了很多專門收禮品的店，這些外地來的人都拎著大包小包進去，出來是空手的。下班的時候，干部們拎著大包小包出來，這些東西他也用不著，就賣給禮品收購店，禮品收購店再賣給到北京來送禮的人，這里就變成了這么一條街?！?/p>

茅于軾說的這個現象，被稱為“跑部錢進”。早在十年前，劉鐵男擔任國家發(fā)改委工業(yè)司司長、手握工業(yè)項目審批權柄時，就是地方政府“跑部錢進”的主攻對象之一。

劉鐵男曾如此放言：副省長請我，我根本不理他們。正因為送禮背后的審批權力有這么大的誘惑力，劉鐵男在被舉報后審批明顯加快。劉落馬前的3個月，新審批的能源項目在50個以上。相反，在此之前，劉對能源項目審批卡得很緊，“他手里積壓了大批項目”。道理在于，沒有被舉報之前，“卡住項目”既可以顯示權力，又可以為隨時索賄創(chuàng)造條件。

根本原因正是行政審批制度以及背后所體現的計劃經濟體制的長期存在。

聯系到國務院近期取消和下放的行政審批項目中，國家發(fā)改委占25項，且多屬投資審批類，中央決心可見。

“大部制改革”旨在削權

原鐵道部是計劃經濟的重鎮(zhèn)，與劉志軍的腐敗相對應的是，劉時期的鐵道部喜好大工程、大項目。

然而，由鐵道部改組而來的中國鐵路總公司2013年一季度財務報表顯示，總負債和負債率比起前兩年，不降反升。

早在2008年，一些國家部委就被合并。當時的不足之一是鐵道部沒有和交通部合并實現“大交通部”。5年后的“兩會”彌補了這個缺陷，并且宣布深入推進“大部制改革”。其新聞公報連續(xù)用了五個“減少”（減少和下放投資審批事項、減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定、減少專項轉移支付和收費、減少部門職責交叉和分散）。

就屬性而言，這次“改革”屬于行政審批制度變革。至于“改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設、加強依法行政”基本上屬于行政制度變革領域的范疇。正是基于此精神，從3月到5月，國務院宣布深入改革。

這就意味著改變半拉子“改革”局面，拒絕這種不以公平正義為導向的制度變遷。

半拉子“改革”的特點是一些公益性的部門改組成了“公司”。由于“市場化”，這些“公司”可以隨意要求物價部門批準其“定價”，卻仍享有行政審批制度所保障的壟斷利益。

也就是說，這些部門的領導人可以變化自己的身份，從而實現利益最大化。例如，高等教育“產業(yè)化”后，大學校長既是教師、又是政治人物，還是商人。

如果不徹底改革行政審批制度，進而打破“央企”和一些部委“官官相護”的利益裙帶關系，已經廢除了的鐵道部或許也可以這樣變異。

很可能，因為鐵路“市場化”了，民眾所享受的“低價”不見了，但固有的頑疾卻怎么也改變不了。以往石油銷售部門的高價就是證明，以至于有人賭氣地說，負責國家改革業(yè)務的國家發(fā)改委專門是為中石油、中石化漲價進行“服務”的。

“服務”的邏輯是，希望“漲價”的時候向國際社會看齊，應該降價的時候就祭起了“國情”的“旗子”。其根子當然在于以行政審批來限制、甚至禁止民企進入市場的某些領域。

“小政府，大社會”

劉鐵男的故事在很多地方很多部門都在發(fā)生，因此有太多權力亟需被規(guī)范。

用人民大學顧海兵教授的話來說，“‘基本沒有'教育部'”是美國教育發(fā)達的制度保障。如此，教育何以發(fā)展？靠的是這個國家的制衡制度。這里倒不是說橫向的制衡，而是縱向的聯邦與州的分權?；蛘哒f，是法治化的地方教育制度。當然，美國還有頗為發(fā)達的民間教育體系。著名的哈佛大學就是教會大學發(fā)展而來的。

提起歐美發(fā)達國家的經驗，是想指出，如果行政審批制度和“大部制改革”僅僅立足于權力的重新分配，那么這種“改革”的成效則有待觀察。

其實，當前的行政審批制度轉型涉及制度經濟學中一個最基本的問題，正確處理國家和社會、政府與法人及個人之間的關系；進一步地說，目標是建立亞當·斯密時代所確立起來的、促進公平正義的“守夜人政府”和“最小的政府”。

可以朝著兩個目標邁進。在市場領域為了提高效率，方便消費者，擴大對外出口，應該給民企的進入提供良好的服務。這還意味著應該有計劃地減少民企的賦稅，扶持實體經濟。

只有當行政審批制度轉型直接進入當前被行政壟斷合法化起來的種種領域，將權力關在法治的籠子里，企業(yè)界屢屢頓胸垂足的投資環(huán)境才有可能改變，文化教育等各領域的全面發(fā)展才能提速。而從宏觀經濟來說，其相應制度改革，可以視為下一步發(fā)展的風向標。

也只有這樣，劉鐵男這種貪腐的惡習才會改變，也就是以好的制度杜絕官員變壞。

要知道，歷史也曾經如此無情：“總理衙門總署大臣”作為清朝領導“洋務運動”的中央改革協調機構，總覽外交、通商、海軍、翻譯出版，業(yè)務范圍遠超今天的任何國家部委；可是由于缺乏戰(zhàn)略，并不能使清朝政府免于在中日甲午戰(zhàn)爭中的戰(zhàn)敗?？梢?，“大部制”的好也是有條件的，良性配套的框架有利于產生好的績效。（作者系芝加哥“制度經濟研究中心”研究員）