中國稀土出口配額和關(guān)稅制度的調(diào)整策略

馬連良

摘要：中國對稀土出口的管理和控制主要通過出口稅和出口配額等政策來實施的，這些政策的實施確實在一定程度上有效地限制了稀土的出口，提升了稀土的價格，但也招致了西方國家的寎詬。2012年發(fā)生的稀土案使得稀土出口的關(guān)稅和配額政策成為了訴訟的焦點。此次稀土案對中國很不利，應(yīng)做好關(guān)稅和配額政策調(diào)整改變的準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：稀土案；配額；關(guān)稅；對策

中圖分類號：F752.01 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.06.010

2012年3月13日，美國、歐盟和日本就中國稀土出口限制措施向世界貿(mào)易組織（WTO）爭端解決機構(gòu)提起訴訟，認(rèn)為中國針對稀土、鎢、鉬的出口限制措施違反世貿(mào)組織規(guī)則以及中國入世承諾，并向中國提出磋商請求。在2012年7月10日召開的世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)會議上，中國拒絕了美歐日要求世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)設(shè)立專家組對中國稀土等原材料出口限制措施調(diào)查的請求。2012年7月23日，世貿(mào)組織召開會議，決定接受美歐日的第二次請求，成立專家組，對中國限制稀土出口的措施進(jìn)行調(diào)查、審議和裁決。特別針對對中國稀土、鎢、鉬等原材料出口限制的具體措施進(jìn)行調(diào)查。內(nèi)容包括出口關(guān)稅、出口配額等30幾項。其中，出口稅和出口配額將成為調(diào)查、審議的重點。

1 中國稀土出口的配額和關(guān)稅制度

全球已探明的1億噸稀土儲量中，中國約占36%。長期以來，中國供應(yīng)著全球90%以上的稀土。然而，中國并沒有從稀土資源中獲得相應(yīng)有的利益，而環(huán)境卻遭到了破壞。因此中國從上世紀(jì)80年代開始對稀土的生產(chǎn)和出口開始實施管制措施。

1.1 出口配額制度

1998年中國實施對稀土出口配額制度。從1998年到2009年稀土出口配額一直保持在約4-5萬噸。從2010年開始配額有所減少（見表1）。 2013年第一批下達(dá)數(shù)量約為2012年配額總量的50%。

表1：2009-2012年中國稀土出口配額數(shù)量統(tǒng)計表（單位：噸）

2009年 2010年 2011年 2012年

第一批 21728.1 22283 14446 21226

第二批 26427 7976 15738 9770

補充 1990 0 0 0

配額合計 50145.1 30259 30184 30996

資料來源：商務(wù)部網(wǎng)站

1.2 出口關(guān)稅制度

中國從2006年起采取出口征稅制度。之后又進(jìn)行幾次調(diào)整（見表2）。

中國限制稀土出口政策的實施和調(diào)整，使得稀土的出口得到了一定的控制，價格有了較大的提升，但也引起了美歐等國家的反對。

表2 ：中國歷次頒布的相關(guān)稀土出口關(guān)稅調(diào)整政策一覽表

2006年10月27日 《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》 稀土金屬礦、稀土氧化物開征10%出口關(guān)稅

2006年12月19日 《2007年出口關(guān)稅實施方案》 稀土金屬礦、鈰的各種化合物、氧化稀土、氯化稀土、氟化稀土、以及稀土金屬、釔、鈧的其他化合物實施10%的出口關(guān)稅

2007年5月18日 《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》 稀土金屬礦10%調(diào)整到15%，金屬釹、鏑、鋱以及其他稀土金屬、氧化鏑、氧化鋱等產(chǎn)品開征10%出口關(guān)稅

2007年12月29日 《2008年關(guān)稅實施方案》 碳酸鑭開征15%關(guān)稅；鋱、鏑的氯化物、碳酸物開征25%的關(guān)稅；釹、氧化釹、氧化鑭、鈰的各種化合物以及其他氧化稀土、氯化稀土、碳酸稀土、氟化稀土的出口稅率由10%提高到15%；鏑、鋱、其他稀土金屬、氧化釔、氧化銪、氧化鏑、氧化鋱由10%提高到25%；

2009年12月30日 《2010年出口關(guān)稅實施方案》 其他鐵合金（金屬鏑鐵及釹鐵硼）征收20%；對其他釹鐵硼征收20%（不含速凝片）

2010年12月2日 《2011年出口關(guān)稅實施方案》 金屬釹15%調(diào)整到25%；對鑭、鈰及氯化鑭和含稀土的鐵合金征收10%；對氟化稀土征收15%

2011年12月9日 《2012年出口關(guān)稅實施方案》 規(guī)定自2012年1月1日，中國將對鐠、釔金屬以及氧化鐠新征收25%的出口關(guān)稅；對釹、鐠、釔的氟化物、氯化物、碳酸鹽類新征收15%的出口關(guān)稅；對鑭、鐠、釹、鏑、鋱、釔的其他化合物新征收25%的出口關(guān)稅；對釹鐵硼速凝永磁片新征收20%的出口關(guān)稅。其他產(chǎn)品的關(guān)稅保持不變。

資料來源：中國物質(zhì)采購網(wǎng)經(jīng)研中心

1.3 美歐等國對中國的不滿

此次美歐日聯(lián)合行動表明，西方主要發(fā)達(dá)國家均受到中國稀土出口政策的影響，認(rèn)為中國對包括稀土、鎢和鉬實施了不公平的出口管制，對包括征收出口關(guān)稅、制定出口配額以及在出口程序上進(jìn)行限制極為不滿。美方稱這些措施在降低了上述產(chǎn)品在中國國內(nèi)的價格但抬高了外國企業(yè)的進(jìn)口價格，這使得外國企業(yè)面對不公平競爭，且需要承受將生產(chǎn)和就業(yè)崗位轉(zhuǎn)往中國的壓力。

2 關(guān)稅和配額成為此次稀土訴訟案的焦點

2.1 美歐日訴訟中國的主要依據(jù)

首先，美歐日等國認(rèn)為中國稀土出口稅和配額不符合世貿(mào)協(xié)議的有關(guān)規(guī)定。中國加入世界貿(mào)易組織時承諾不再對議定書附件中沒有列舉的產(chǎn)品征收出口稅，而稀土恰恰不在所列舉的84個可以征稅的產(chǎn)品之中，因此西方國家指控中國違反了入世的承諾。這樣看來中國似乎無權(quán)對稀土出口征稅?；仡?009年的九種原材料案，WTO持相同的觀點和理由裁定中國9種原材料出口限制違反國際貿(mào)易規(guī)則。

其次，根據(jù)世貿(mào)協(xié)議的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定，成員國原則上不可以采用配額、許可證等方式對進(jìn)出口產(chǎn)品數(shù)量進(jìn)行限制。美歐日認(rèn)為作為世界上最主要的稀土出口國，中國的稀土出口限制政策不僅減少了國際市場稀土的供應(yīng)，而且是在故意拉高稀土價格，攫取壟斷暴利，保護中國國內(nèi)的企業(yè)。

2.2 中國敗訴的可能性較大

2.2.1 前案裁決對該爭端裁決的影響

從訴訟請求來看，稀土爭端案與原材料案基本上是一樣的，因此，此前W T O對九種原材料爭端案的裁決無疑對中國不利。中方對于九種原材料案的出口關(guān)稅和出口配額措施援引GATT第20條中保護可用盡自然資源例外條款進(jìn)行了抗辯，但沒有得到專家組和上訴機構(gòu)的支持，所以先前的九種原材料爭端案的裁決有可能將成為稀土爭端案的裁決產(chǎn)生同效影響，因此被訴方獲勝的可能蒙上了陰影。

2.2.2 G20條款的適用性

中國在入世議定書中并沒有明確詞句說明可以援引GATT1994第20條的一般例外條款，此次稀土爭端案中國是否有權(quán)在出口稅問題上援引例外條款將繼續(xù)成為各方爭議的焦點。目前中國就此次稀土案應(yīng)訴的最大難點就在于是否可以援引環(huán)保例外條款，因為在此前的九種原材料案中，世貿(mào)組織上述機構(gòu)否決了中國援引環(huán)保例外條款的權(quán)利。從這一點來看，中方勝訴的可能較小。

2.2.3 WTO存在的意義和宗旨

維護貿(mào)易公平是世貿(mào)協(xié)議存在的意義和宗旨，即一切形式的貿(mào)易限制和保護政策都是世貿(mào)組織和世貿(mào)協(xié)議所不能允許的。根據(jù)世貿(mào)協(xié)議基本規(guī)則，成員國除非迫不得已，否則，不管有多么崇高的理由，均無權(quán)對正常交易情況下商品的出口進(jìn)行限制。從世貿(mào)協(xié)議的角度來看，用限制出口的手段來保護資源環(huán)境都是別有用心。從這一點來看，中國似乎不占優(yōu)勢。

3 中國的應(yīng)對策略

3.1 中國應(yīng)從宏觀上控制上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)

由于稀土生產(chǎn)環(huán)節(jié)積累的矛盾所導(dǎo)致的對資源和環(huán)境的破壞，這些或許本不應(yīng)該從貿(mào)易環(huán)節(jié)解決，相關(guān)政府管理部門的管理模式也需要轉(zhuǎn)變，對于像稀土這類資源性產(chǎn)品的調(diào)節(jié)，宏觀上可從生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)控，不應(yīng)過度依賴于貿(mào)易控制。中國的稀土出口限制政策的實施被指違反了WTO的相關(guān)規(guī)定。雖然西方的指責(zé)不能說完全有理，但中國根據(jù)自己在世貿(mào)協(xié)議中的相關(guān)承諾也無太多的反駁理由。因此中國應(yīng)該從宏觀上靈活調(diào)整或取消出口限制措施，做到與世貿(mào)協(xié)議相一致。最好從限制出口環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到國內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)。若從上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)做好整合與調(diào)控，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)，取消出口控制并不會對產(chǎn)業(yè)和環(huán)境造成沖擊。

3.2 將出口稅改為國內(nèi)資源稅

中國入世時簽訂的《入世議定書》承諾，不再對議定書附件中沒有列舉的產(chǎn)品征收出口稅，而稀土不在所列舉的84個稅號之中，這也是引發(fā)此次稀土案的重要原因之一。 對原材料征收的出口關(guān)稅會使得原材料在國際市場上的價格提高，那么國外企業(yè)以中國出口的原材料為投入的相關(guān)產(chǎn)品的價格也會相應(yīng)提高。相比之下國內(nèi)企業(yè)的原材料價格中沒有出口稅這部分成本，在與國外同行的競爭中會處于優(yōu)勢地位。所以征收出口稅會使國外企業(yè)處于國際競爭中的劣勢地位。這不符合WTO公平競爭的原則。

把出口稅改為資源稅應(yīng)該是一個較好的選擇。首先，相對來說國際市場對原材料的需求特別是對稀土的需求較為穩(wěn)定（缺乏彈性），而且缺乏相應(yīng)的替代產(chǎn)品。其次，征收資源稅所引起的效率和福利損失較小。對稀土資源開采企業(yè)也不會增加較大的成本。根據(jù)稅收歸屬理論，稅收更多地被缺乏彈性一方所承擔(dān)，即原材料采購方承擔(dān)。國家可以把所征收的資源稅用于在稀土資源開采過程中被破壞的環(huán)境治理，這樣不僅可以避免征收爭議大的出口關(guān)稅，又可以實現(xiàn)稀土資源的可持續(xù)發(fā)展。再次，盡管資源稅的征收會使下游產(chǎn)業(yè)的利益受到一定的損害，中國的這一政策的實施使得國內(nèi)和國外的企業(yè)所得到原材料成本是一樣的，這對下游產(chǎn)業(yè)形成了一種激勵。如果下游產(chǎn)業(yè)想保持原來的競爭實力，就的通過加強企業(yè)的管理和技術(shù)的革新來提高原材料的利用率，達(dá)到降低或維持生產(chǎn)成本的目的。這樣做既符合WTO的規(guī)定又不會影響稀土的出口價格，可謂一舉兩得。當(dāng)然改出口稅為國內(nèi)資源稅的程序繁雜，成本較高，需要有一個漸進(jìn)的過程，不可一蹴而就。

3.3 取消出口配額

WTO存在的意義就是要維護貿(mào)易公平，反對一切形式的貿(mào)易限制和保護政策。這也是此次稀土案中美歐日訴訟中國的重要理由之一。其實中國完全可以利用其他方法和措施的實施來達(dá)到保護稀土資源和生態(tài)環(huán)境的目的，而沒必要采用國際上爭議較大的配額和許可證手段。因此中國應(yīng)該廢除爭議較大的配額和許可證制度。

3.4 中外企業(yè)一視同仁

關(guān)貿(mào)總協(xié)定允許的出口限制要求內(nèi)外平等，即中外企業(yè)一視同仁。但中國資源性產(chǎn)品銷售難免出現(xiàn)國內(nèi)銷售價格與國外銷售價格的明顯差異，這也是先前九種原材料案敗訴的原因之一。在此次稀土案訴訟過程中中方如果堅持對出口的限制，就必須提供強有力證據(jù)，證明這種出口管制是與國內(nèi)原材料生產(chǎn)和消耗管制結(jié)合進(jìn)行以達(dá)到保護資源的目的，而非幫助中國企業(yè)獲得競爭優(yōu)勢。因此在制定或調(diào)整出口政策的過程中應(yīng)該充分考慮到WTO的這一規(guī)定。

3.5 積極配合稀土案的調(diào)查，完善稀土出口政策

中國應(yīng)該選派通曉WTO規(guī)則的專門人才（經(jīng)貿(mào)和法律方面的專家）跟蹤、參與和配合世貿(mào)專家組對中國限制稀土出口的管理措施進(jìn)行調(diào)查，特別是針對中國稀土、鎢、鉬等原材料出口限制的具體措施進(jìn)行的調(diào)查。爭取在調(diào)查的過程中起到對中國有利的積極影響。與此同時盡快完善和改變中國稀土出口政策，從根本上改變由此次稀土案引發(fā)的對中國不利的局面，為以后的稀土出口政策的制定積累必要的經(jīng)驗。