談農(nóng)地所有權(quán)歸屬問(wèn)題的探討

馬鴻姊

摘要：農(nóng)村土地所有權(quán)屬本來(lái)不應(yīng)該是一個(gè)問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)。但“集體”所有到底歸誰(shuí)所有？政策沒(méi)有明確，法律也似乎含混不清；因此不是要不要議的問(wèn)題，而是非議不可的問(wèn)題。而由于所有權(quán)歸屬不清，由此演繹出來(lái)的問(wèn)題，更是值得人們以一種反思的態(tài)度去加以審視。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地所有權(quán)；歸屬問(wèn)題；探討

經(jīng)常有一個(gè)問(wèn)題，工業(yè)和城市建設(shè)在征用農(nóng)民土地的過(guò)程中，農(nóng)民所得的補(bǔ)償是經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，也就是通常說(shuō)的三大項(xiàng)，即經(jīng)營(yíng)預(yù)期補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償和象征性的所謂安置補(bǔ)償，從來(lái)就沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的補(bǔ)償。如果不需要對(duì)所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，那么農(nóng)村土地所有權(quán)就是名副其實(shí)的國(guó)有，而非集體所有。如果需要對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，那么這個(gè)集體中的所有個(gè)體都應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。接下來(lái)的問(wèn)題更為具體，這便是集體中包括哪些個(gè)體？一直以來(lái)，由于農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容沒(méi)有明確界定，使農(nóng)民對(duì)土地所擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)能和內(nèi)容的解釋具有極大的隨意性，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民只能按照政府及其工作人員的意志，把本該屬于自己的權(quán)力讓出去。

一、農(nóng)地所有權(quán)的演變問(wèn)題

農(nóng)村土地集體所有制度作為一種意識(shí)形態(tài)，懷揣著第—批共產(chǎn)黨人的執(zhí)政夢(mèng)想，在經(jīng)歷了土改之后的短短幾年，被寫進(jìn)了新中國(guó)的第一部憲法。在1982年《憲法》修訂時(shí)重新明確農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，但這個(gè)“集體所有”到底屬于哪一級(jí)集體所有，《憲法》沒(méi)有明確，說(shuō)到底仍然是一種形而上的概念。在隨后陸續(xù)出臺(tái)的《民法通則》《家庭土地承包制》等諸多法律中，盡管對(duì)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)多有強(qiáng)調(diào)，但對(duì)于集體的范圍都是不詳。

農(nóng)地所有權(quán)的產(chǎn)生為國(guó)家賦予，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制度，既然是這樣一種制度，那么就必須在這個(gè)制度下談農(nóng)村土地的權(quán)能，盡管家庭土地承包制實(shí)施一段時(shí)間后，土地分包的奇跡被充分釋放，似乎沒(méi)有潛能可以釋放，這個(gè)時(shí)候，理論上對(duì)農(nóng)農(nóng)村土地所有制形式開(kāi)始產(chǎn)生懷疑，并開(kāi)始檢討制度本身的缺陷，主要是產(chǎn)權(quán)不明晰、主體不明確等?？晌矣X(jué)得有一個(gè)問(wèn)題不得不說(shuō)，這就是農(nóng)民最初承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得來(lái)自公社的“三級(jí)所有”，到人民公社解體時(shí)，全國(guó)農(nóng)村都實(shí)行了家庭土地承包，農(nóng)民都獲得了承包地，而這些土地并不是從憲法賦予的“集體所有”中取得，此“母”權(quán)與農(nóng)村土地的集體所有不可同日而語(yǔ)。因此農(nóng)民獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非脫胎于土地所有權(quán)，而是國(guó)家的政策安排。

二、農(nóng)地所有制的弊端

農(nóng)地集體所有制的虛化帶來(lái)種種弊端，歸納地說(shuō)有3大弊端。第一大弊端，“方便了”對(duì)農(nóng)地的征用，造成大量的失地農(nóng)民。近年來(lái)，幾千萬(wàn)失地農(nóng)民群體的出現(xiàn)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，大部分失地農(nóng)民生活陷入不同程度的困境。而以種種形式對(duì)農(nóng)民土地的廉價(jià)、隨意、規(guī)模性征占是造成失地農(nóng)民群體凸顯的主要原因。因?yàn)樗袡?quán)的虛化，村民自治組織、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府成為農(nóng)地所有者的當(dāng)然代理人，包括征地規(guī)模、補(bǔ)償價(jià)格、征用范圍都可以（不經(jīng)過(guò)農(nóng)民）由這些代理人私下商定。被征占土地的農(nóng)民往往知道的只是結(jié)果，“所謂一覺(jué)醒來(lái)土地沒(méi)有了。”而各級(jí)代理人由于利益關(guān)聯(lián)或其他種種說(shuō)不清的關(guān)系，又總是傾向于組成專門針對(duì)農(nóng)民、必欲達(dá)到“多征地、少補(bǔ)償、占好地”目標(biāo)的“代理同盟”。這樣，利益得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)氖У剞r(nóng)民群體就大規(guī)模地出現(xiàn)了。第二大弊端，“方便了”對(duì)征用農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的截流和挪用，使農(nóng)民本來(lái)就少的土地補(bǔ)償費(fèi)又一層層遭？扣。由于縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村組自治組織以農(nóng)村土地集體所有的當(dāng)然代理人自居，所以征地補(bǔ)償費(fèi)在到達(dá)農(nóng)民手里之前，往往要遭到這些代理層次的截流，有的被截流1/3，有的達(dá)到一半，還有的高達(dá)70%，更有甚者干脆被莫名其妙地挪用。第三大弊端，“方便了”對(duì)農(nóng)地隨機(jī)性調(diào)整，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以穩(wěn)定。以土地集體所有代理人自居的縣（市、區(qū)）以下各級(jí)在權(quán)力者，出于種種目的和考慮，往往傾向于對(duì)農(nóng)地進(jìn)行隨機(jī)性調(diào)整。這種調(diào)整可以在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的名義下進(jìn)行，也可以在深化土地制度改革的名義下進(jìn)行，還可以在創(chuàng)新土地使用權(quán)的名義下進(jìn)行，當(dāng)然更可以在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的名義下進(jìn)行，不一而足。而這種調(diào)整又經(jīng)常造成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益不同程度的侵犯，甚至釀成嚴(yán)重后遺癥。

三、結(jié)論

農(nóng)村土地所有權(quán)到底應(yīng)該屬于誰(shuí)？“三級(jí)所有”可以嗎？不行?！叭?jí)所有”就是農(nóng)民沒(méi)有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村可以嗎？更不行，農(nóng)民更沒(méi)有。那么行政村集體組織所有可以嗎？同樣也不行。不要說(shuō)村級(jí)組織不規(guī)范運(yùn)作的問(wèn)題，就是今后規(guī)范了，在一個(gè)村范圍內(nèi)，農(nóng)民對(duì)于土地的占有千差萬(wàn)別，這種歷史遺留下來(lái)的差別使得村級(jí)自治組織無(wú)法統(tǒng)籌組與組之間的利益問(wèn)題。更為重要的是，村級(jí)組織無(wú)法盡到土地發(fā)包人對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督之責(zé)和對(duì)于農(nóng)村土地的保護(hù)之責(zé)。只有權(quán)力下移到一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，才可能實(shí)現(xiàn)村小組對(duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督之責(zé)和對(duì)于農(nóng)村土地的保護(hù)之責(zé)，否則農(nóng)村土地被侵害的問(wèn)題將在農(nóng)民自己的手中愈演愈烈，而地方政府將永遠(yuǎn)背負(fù)著沉重的十字架。要做到這一點(diǎn)，法律必須強(qiáng)化村小組的法人地位，政策必須尊重村小組的發(fā)包權(quán)，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民承包土地權(quán)利的同時(shí)，必須明確村小組發(fā)包土地的權(quán)利，同時(shí)必須尊重個(gè)體農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所擁有的部分所有權(quán)和政策法律賦予的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)、土地征用過(guò)程中充分考慮農(nóng)民在農(nóng)村土地問(wèn)題上的兩個(gè)權(quán)利和兩個(gè)利益。

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